II GSK 2158/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędziowie NSA Anna Robotowska Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1543/13 w sprawie ze skargi Z B na decyzję Dyrektora M Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K (dalej: WSA w K lub Sąd I instancji) oddalił skargę Z B (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora M Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K (dalej: Dyrektor) z dnia [..] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. W dniu 15 maja 2008 r. Z B złożył do Biura Powiatowego ARiMR w T wniosek o przyznanie na 2008 r. jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw innych roślin i uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Wniosek został podpisany "s. Z Z. B ", a jako producenta ubiegającego się o płatności wskazano na pierwszej stronie Z B (matkę skarżącego), której przyznano wskazany na 1 str. wniosku nr producenta 025747633. Decyzją z dnia [..] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił skarżącemu przyznania płatności na 2008 r. Przyczyną odmowy była okoliczność, że Z B nie jest zarejestrowanym producentem rolnym i posłużył się numerem swojej nieżyjącej matki, tj. Z B. Decyzją z dnia [..] maja 2009 r., po rozpatrzeniu odwołania strony, Dyrektor utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. WSA w K oddalił skargę strony na powyższą decyzję. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r. uchylił wyrok WSA w K i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrok NSA uzasadniono wydaniem decyzji w przedmiocie płatności bez uprzedniego, prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżącego o wpis do ewidencji producentów. WSA w K wyrokiem z dnia 10 października 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. ponownie odmówiono skarżącemu przyznania płatności na 2008 r. z uwagi na to, że nie posiadał on własnego numeru producenta rolnego. Zgodnie z zaleceniami Sądu, wydanie tej decyzji zostało poprzedzone wezwaniem skarżącego do usunięcia braków w jego wnioskach z maja i czerwca 2007 r., dotyczących ewidencji producentów, w terminie 7 dni kalendarzowych pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. W związku z tym, że skarżący nie usunął braków wskazanych w wezwaniu, pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. został poinformowany o pozostawieniu wniosków dotyczących wpisów w ewidencji producentów bez rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji z dnia 2 września 2013 r., Dyrektor utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ podał, że bezspornie skarżący ubiegał się o płatności nie posiadając numeru producenta rolnego, posługiwał się numerem zmarłej matki oraz nie złożył skutecznie wniosku o nadanie mu własnego numeru producenta rolnego. Wbrew przekonaniu skarżącego numer producenta rolnego jest przypisany danej osobie i nie podlega dziedziczeniu, a brak rejestracji w ewidencji producentów wyklucza możliwość przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności. WSA w K oddalając skargę na powyższą decyzję stwierdził, że spór w sprawie sprowadzał się do kwestii przyznania płatności bezpośrednich rolnikowi, który nie posiada numeru identyfikacyjnego, w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), dalej: u.o.p. W ocenie Sądu I instancji organy, związane wskazaniami co do dalszego postępowania, dopełniły wszelkich czynności koniecznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wpis do ewidencji producentów. To z kolei umożliwiło wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w kwestii należnych dopłat. W toku ponownego rozpoznania sprawy skierowano do skarżącego wezwanie do usunięcia szczegółowo wymienionych braków w jego wnioskach z 16 maja i 16 czerwca 2007 r., dotyczących ewidencji producentów, a skarżący nie usunął tych braków. W konsekwencji pismem z dnia 6 sierpnia 2013 r. został poinformowany o pozostawieniu bez rozpoznania wniosków dotyczących wpisów w ewidencji producentów. Sąd I instancji powołał się na treść art. art. 7 ust. u.o.p., zgodnie z którym rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143 b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli: a/ posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku XX do rozporządzenia 1782/2003; b/ utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami; c/ został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Sąd wyjaśnił, że przesłanki przewidziane w tym przepisie należy spełnić, zatem brak chociażby jednej z nich powoduje, że osoba ubiegająca się o dopłatę nie spełnia wymaganych przez prawo kryteriów. Nadanie numeru identyfikacyjnego jest warunkiem koniecznym przysługiwania rolnikowi płatności bezpośredniej w danym roku. Jest to czynność materialno-techniczna organu administracji publicznej, która może być dokonana jedynie wówczas, gdy podmiot spełnia warunki przewidziane w przepisach ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że skarżący jest rolnikiem posiadającym działki rolne uprawniające go do występowania o dopłaty, nie negowano również powierzchni i charakteru prowadzonych przez niego upraw. Organy wykazały natomiast, że skarżący nie spełnia wymaganych przez prawo kryteriów, albowiem nie został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów. Wnioski skarżącego o zmianę danych w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności na skutek nieuzupełnienia braków formalnych zostały pozostawione bez rozpoznania. Nie jest również możliwe posługiwanie się przez skarżącego numerem producenta rolnego nieżyjącej matki skarżącego, albowiem numer ten jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego. Z. B zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w odniesieniu do punktu II wyroku domagał się zmiany zaskarżonego wyroku poprzez wpisanie w miejsce adwokat F K danych pełnomocnika z urzędu, tj. adwokat A K, Kancelaria Adwokacka ul. D [..] w K i zasądzenia dla ww. pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa adwokackiego, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu na rzecz wyznaczonego przez ORA w K pełnomocnika z urzędu, składając jednocześnie oświadczenie, że koszty powyższe nie zostały nawet częściowo uiszczone. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. i w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U z 2004 r. Nr 10 poz. 76 ze zm.), dalej: u.k.s.e.p., poprzez niezastosowanie tych przepisów do decyzji mającej poprzedzać decyzję Dyrektora, w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na rok 2008, co w konsekwencji spowodowało wydanie niekorzystnego dla skarżącego wyroku Sądu I Instancji; 2) niezasadne zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu na rzecz substytuta pełnomocnika z urzędu, zamiast dla pełnomocnika z urzędu, tj. adwokat Agaty Kaczor. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem zaistniały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Z B oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach stawianego na tej podstawie zarzutu, skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszanie przepisów postępowania, w szczególności art. 9 k.p.a. i art. 11 ust. 1 u.k.s.e.p., które polegało na zaakceptowaniu przez WSA w K decyzji wydanych z naruszeniem prawa, bo przy ich wydaniu organy Agencji nie zastosowały powołanych w zarzucie przepisów, a to w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego. Równocześnie w ramach zarzutu opartego na wskazanej podstawie kasacyjnej Z B zakwestionował zasadność zasądzenia kosztów udzielonej z urzędu pomocy prawnej na rzecz substytuta pełnomocnika, a nie na rzecz pełnomocnika, co pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Skarga kasacyjna Z B nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie NSA wskazuje, że skarga nie odnosi się do naruszeń przepisów, których mógł dopuścić się Sąd I instancji. Wprawdzie w zarzucie podnosi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. i art. 11 ust. 1 u.k.s.e.p., to jednak nie wiąże naruszeń przepisów w postępowaniu przed organami z właściwymi przepisami p.p.s.a. Skoro Sąd I instancji oddalił skargę, to podstawą takiego orzeczenia był art. 151 p.p.s.a., co wyraźnie wynika z uzasadnienia wyroku, zatem wadliwe działanie Sądu I instancji mogło polegać tylko na naruszeniu art. 151 p.p.s.a. ze względu na powołane przepisy stosowane przez organy. Zakres i sposób naruszenia art. 151 p.p.s.a. powinien wynikać wprost ze skargi kasacyjnej, bo ten zakres wyznacza granice sprawy odwoławczej na gruncie p.p.s.a. Skarga kasacyjna tego problemu nie podnosi, tym samym jest formalnie wadliwa, jednak ten rodzaj wady nie zwalnia Sądu II instancji od obowiązku odniesienia się do meritum sformułowanych zarzutów. W ocenie NSA zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa, zwłaszcza art. 153 p.p.s.a. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że NSA rozpoznając sprawę Z B ze skargi kasacyjnej na wyrok WSA w K z dnia 26 października 2010 r., I SA/Kr 1135/09, wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., II GSK 368/11 uchylił skarżony wyrok i nakazał merytoryczne rozpoznanie sprawy po wcześniejszym rozpoznaniu wniosku Z B o wpis do ewidencji producentów rolnych. Takie postępowanie organy uruchomiły, a jego konsekwencją było pozostawienie wniosku o wpis do ewidencji bez rozpoznania, gdyż Z B nie uzupełnił wniosku o wpis w terminie wyznaczonym przez organy. Zatem organy wypełniły nakaz płynący z art. 153 p.p.s.a., bo dostosowały postępowanie w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do wcześniejszego rozstrzygnięcia w sprawie wpisu wnioskodawcy do ewidencji producentów rolnych. Ponieważ postępowanie w spawie wpisu zakończyło się rozstrzygnięciem formalnym, ze względu na działanie samego wnioskodawcy, to postępowanie w zakresie przyznania płatności musiało ten fakt uwzględniać. W takim przypadku trudno uznać za trafne twierdzenia skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 9 k.p.a. i art. 11 ust. 1 u.k.s.e.p. Przede wszystkim jest tak dlatego, że wpis do ewidencji producentów rolnych może być dokonany na wniosek podmiotu zainteresowanego, a to oznacza, że podmiot taki musi spełnić prawem przewidziane wymogi. Jeżeli tego nie czyni, a organy prowadzą postępowanie w tej materii, to trudno przyjąć, jak czyni to skarga kasacyjna, że przy wydaniu decyzji objętej skargą kasacyjną oraz wyroku Sądu I instancji kontrolowanego przez NSA przy użyciu takiego środka, doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. i art. 11 ust. 1 u.k.s.e.p. Z tych więc powodów tak sformułowany zarzut kasacyjny należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest również zarzut kasacyjny odnoszący się do kosztów postępowania związanych z udzieleniem pomocy prawnej. Bez wątpienia normy regulujące sposób przyznawania takiej pomocy należą do przepisów procesowych, jednak Sąd II instancji podkreśla, że naruszenie przepisów procesowych może być skuteczną podstawą kasacyjną, ale tylko wtedy, gdy to naruszenia ma istotny wpływ na wynik sprawy, a więc meritum rozpoznawanego problemu. Sprawa kosztów sądowych, czy udzielonej z urzędu pomocy prawnej, nie ma żadnego związku z istotą rozstrzygnięcia, zatem nie może skutkować uchyleniem wyroku. Jeżeli w tym zakresie zaistniały nieprawidłowości, to zainteresowane strony mogą zmierzać do ich wyeliminowania przy użyciu właściwych środków procesowych, a takimi nie jest skarga kasacyjna. Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.