IV SA/Po 1243/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Ewa Kręcichwost–Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. P.S. A. z siedzibą w W. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. ., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej – "PINB" ) odmówił wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] Nr [...] zlokalizowanej w P. przy ul. Ż., na działce o nr geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z art. 31 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.- dalej jako "Kpa") organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W przypadku wystąpienia organizacji społecznej do organu administracji publicznej z żądaniem realizacji uprawnień wynikających z art. 31 Kpa organizacja jest zobowiązana wykazać zarówno związek przedmiotu postępowania dotyczącego innej osoby ze swoimi celami statutowymi jak i skonkretyzować interes społeczny, przemawiający za wszczęciem postępowania w sprawie. Następnie organ wyjaśnił, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] żądając wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego stacji bazowej telefonii komórkowej nie wykazało, by którykolwiek z celów statutowych uzasadniał podjęte działanie. Analizując załączony statut Stowarzyszenia ustalono, że cele statutowe określone w § 7 Rozdziału II tego dokumentu nie wypełniają przesłanki zawartej w art. 31 § 1 Kpa tj. nie uzasadniają wystąpienia Stowarzyszenia z wnioskiem o legalizację istnienia obiektu budowlanego. W złożonym wniosku i jego uzasadnieniu nie została spełniona również druga przesłanka podana w przepisie tj. nie wykazano interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w tej sprawie. Organ podniósł, że pojęcie interesu społecznego nie zostało określone w przepisach prawa. Ocena wystąpienia przesłanki interesu społecznego należy więc do organu administracji. Taka analiza może być dokonana tylko wówczas, gdy zostaną podane przez wnioskodawcę ( Stowarzyszenie) dowody wskazujące zaistnienie zagrożeń związanych z przedmiotową stacją bazową. Przedłożenie takich dowodów pozwoliłoby na analizę, czy faktycznie interes społeczny przemawia za wszczęciem postępowania. Wskazany w złożonym wniosku fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie jest dowodem na naruszenie interesu społecznego w rozumieniu art. 31 § 1 Kpa. Zaznaczyć należy, że to na Stowarzyszeniu ciąży obowiązek wskazania, iż przesłanki określone w art. 31 § 1 Kpa zostały spełnione. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło Stowarzyszenie zarzucając mu naruszenie art. 31 § 2 w związku z art. 8, 107 § 3 Kpa poprzez wskazanie w postanowieniu, iż organizacja nie wykazała przesłanek przemawiających za wszczęciem postępowania albowiem powoływanie się na prawomocne uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o środowiskowych uwarunkowaniach jest zbyt lakoniczne, aby uznać je za zasadne. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej "WWINB" ) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] sierpnia 2013r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło do PINB w P. wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa dotyczące pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej w P. przy ul. Ż. na dz. nr geod. [...]. Następnie organ wskazał, że PINB w P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2013r. odmówił Ogólnopolskiemu Stowarzyszeniu [...] wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. dotyczącą pozwolenia na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] zlokalizowanej w P. przy ul. Ż. na dz. nr geod. [...] Zażalenie na postanowienie w ustawowym terminie, podaniem z dnia [...] lipca 2013r. wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] reprezen kowane przez pana Z. G.. W dalszej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że z treści § 7 pkt 1 rozdziału II przedłożonego przez wnioskodawcę statutu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] wynika, iż celem tegoż stowarzyszenia jest między innymi "Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: - (...) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, - przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (...). W postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r., (sygn. akt: II GZ 55/09, CBOSA) wskazano, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 Kpa. Następnie organ wyjaśnił, iż Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] żądało na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 Kpa wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie legalności stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...]zlokalizowanej w P. przy ul. Ż. na dz. nr geod. [...] oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu. Zatem wniosek jest uzasadniony celami statutowymi tego Stowarzyszenia i nie występują dowody, które wyłączałyby istnienie interesu społecznego w niniejszej sprawie. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczo-administracyjną organizacja społeczna nie musi udowadniać interesu społecznego, albowiem za wystarczające należy uznać przytoczone przez organizację społeczną okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego organizacji, gdyż z nieokreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki (patrz, wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2013r. (sygn. akt VII Sa/Wa 1762/12, CBOSA.). Natomiast NSA w wyroku z dnia 11maja 2012r. (sygn. akt II OSK 331/11, CBOSA.) wskazał, iż na wstępnym etapie oceny wniosku organizacji społecznej wystarczające jest uprawdopodobnienie wystąpienia okoliczności mogących powodować, że decyzja której dotyczy wniosek dotknięta jest kwalifikowaną wadą powodującą jej nieważność. W przedmiotowej sytuacji należy zatem uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania (art. 31 Kpa), wobec powyższego organ odwoławczy zobligowany był do zastosowania art. 138 § 2 Kpa Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła spółka T. S.A. z siedzibą w W. zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 31 § 1 Kpa, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, poprzez przyjęcie że organizacja społeczna nie musi we wniosku o wszczęcie postępowania wskazywać konkretnego interesu społecznego za tym przemawiającego, - art. 7, art. 77 § ,1 i art. 80 Kpa, polegające na wydaniu postanowienia z pominięciem okoliczności, że PINB w P. już raz działając z urzędu wznowił postępowanie w sprawie legalności stacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, które zakończone zostało ostateczną decyzją WWINB z dnia [...] lipca 2011 r., a Stowarzyszenie we wniosku nie wskazało innych okoliczności uzasadniających prowadzenie po raz kolejny postępowania w tej materii, - art. 107 § 1 i 2 Kpa poprzez nie odniesienie się przez WWINB do kwestii prowadzenia już raz przez PINB w P. postępowania wznowieniowego w sprawie legalności stacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 Kpa, a więc w oparciu o te same zarzuty, jakie obecnie podnosi Stowarzyszenie tj. fakt uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę stacji oraz decyzji środowiskowej. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu Spółka podniosła, iż nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 Kpa, zgodnie z którą organ byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej o wszczęcie w urzędu postępowania z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny (tak N$A w Warszawie w wyroku z 19 lipca 2012 r., II OSK 663/11). Skarżąca wskazała, iż Stowarzyszenie we wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania ograniczyło się do przytoczenia stanu faktycznego sprawy tj. okoliczności uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przekładając go w żadnej mierze na interes społeczny. W świetle powyższych argumentów nie można wymagać od organu, aby sam decydował czy z opisu sprawy wynika naruszenie interesu społecznego społecznego, a jeżeli tak to jakiego. Strona podkreśliła, iż organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do kwestii, że w sprawie decyzji P1NB w P. nr [...] z [...] czerwca 2009 roku, toczyło się już postępowanie wznowieniowe, wszczęte przez organ z urzędu dnia [...] stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania, iż postanowienie to odpowiada prawu. Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie postanowień stanowił art. 31 Kpa. W myśl art. 31 § 1 Kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w toczącym się postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 31 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Z treści art. 31 § 1 Kpa wynika, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. Brak nawet jednej z nich uzasadnia podjęcie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania objętego żądaniem z przyczyn podmiotowych. Zgodzić należy się ze skarżącym, iż samo żądanie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do toczącego się postępowania administracyjnego na prawach strony, zgłoszone na podstawie art. 31 § 1 Kpa przez organizację społeczną, nie jest wystarczające do tego, aby wniosek taki został uwzględniony. Konieczne jest wykazanie przez organizację społeczną, że cele statutowe oraz interes społeczny przemawiają za uwzględnieniem takiego wniosku. Odnosząc się do pierwszej przesłanki wskazać należy, iż cele statutowe Stowarzyszenia zostały zakreślone w § 7 Rozdziału II statutu Stowarzyszenia. Z § 7 pkt 1 statutu wynika, że celem Stowarzyszenia jest m. in. "Ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym: (...) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania (...)" W ocenie Sądu żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie legalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia. określonymi w cytowanym wyżej § 7 statutu Stowarzyszenia. Zasadniczą przesłanka odmowy wszczęcia postępowania było nie spełnienie drugiej przesłanki określonej w art. 31 § 1 Kpa po stronie Stowarzyszenia tj. brak interesu społecznego, który by przemawiał za wszczęciem tego postępowania. Zauważyć należy, że nawet wówczas, gdy udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innej osoby" i jest uzasadniony celami statutowymi, to i tak dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu może być uznane za niezasadne, ze względu na brak interesu społecznego. Podkreślić należy, iż użyte w tym przepisie pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane, co oznacza, że pojęciu temu nadaje treść organ administracji publicznej w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnej sprawie. Wymaga jednocześnie przypomnienia, że przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, skoro ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001r., sygn. akt II SA 2464/00, Lex nr 81984). Natomiast w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 (CBOS) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Sąd podkreślił, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela wyżej wyrażony pogląd. Z powyższych względów uznać należy, iż skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 §2 Kpa Na gruncie rozpoznawanej sprawy Stowarzyszenie wnosząc o wszczęcie postępowania powołało się na okoliczności wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji o pozwoleniu na budowę jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu okoliczności wskazane we wniosku powinny być wnikliwe przeanalizowane przez organ administracji publicznej właśnie w kontekście wykazania interesu społecznego. Z powyższych względów uznać należy, że organ II instancji zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Odnosząc się natomiast do zarzutów pominięcia i nie odniesienia się w uzasadnieniu przez organ do faktu, iż PINB już raz działając wznowił z urzędu postępowanie wskazać należy, że powyższe nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego strona składając wniosek z dnia [...] sierpnia 2013 r. żądała wszczęcia z urzędu postępowania legalizacyjnego, a nie jak wskazuje strona skarżąca wznowienia z urzędu postępowania. Z tych też względów nie można uznać za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, 77 i 80 Kpa oraz art. 107 § 1 i 2. Natomiast organowi należy postawić zarzut naruszenia art. 107 § 3 Kpa polegający na przytoczeniu stanu faktycznego odnoszącego się do sprawy nie będącej przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Po pierwsze wskazać należy, iż strona nie składała wniosku o wznowienie postępowania ale o wszczęcie postępowania legalizacyjnego. Ponadto organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], a nie z dnia [...]czerwca 2013 r., nr [...]. Jednakże Sąd mając na uwadze pozostałą część decyzji, a przede wszystkim jej petitum i uzasadnienie co do meritum uznał, iż błędne przytoczenie dotychczasowego przebiegu postępowania, odnoszące się do innej sprawy, nie stanowi istotnego uchybienia mającego wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.