II OSK 2438/14

Dnia 9 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska /spr./ sędzia NSA Barbara Adamiak Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 259/14 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 259/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 10 maja 2013 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w P., powołując przepisy art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 k.p.a., wystąpiło do Burmistrza Gminy i Miasta W. z żądaniem wydania zaświadczenia stwierdzającego, że planowana na nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości C. oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] inwestycja w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej 15/0.4kV 1600kVA poprzez przetwornice, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu [...] maja 2013 r. wydane zostało wnioskodawcy zaświadczenie, w którym zawarto informację, że wymienione działki zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] znajdują się na terenie określonym jako P/U przeznaczenie podstawowe - tereny produkcyjno-usługowe z urządzeniami towarzyszącymi, natomiast przeznaczenie dopuszczalne to bazy obsługi transportu i logistyki, składy materiałów masowych, produkcja i przetwórstwo produktów ropopochodnych, handel hurtowy, handel detaliczny, w tym paliwami, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, drogi publiczne oraz dojścia i dojazdy o charakterze dróg wewnętrznych. W piśmie z dnia 3 czerwca 2013 r. wnioskodawca ponowił wniosek, podając że, zaświadczenie o zgodności inwestycji z planem jest mu niezbędne do załączenia wraz z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla źródła wytwórczego do operatora sieci dystrybucji tj. spółki [...] S.A. Postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r. organ odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Postanowieniem z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wezwania osoby reprezentującej spółkę do złożenia pełnomocnictwa. Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy W. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C.. Organ wskazał, że na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) może wydać określone dokumenty dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, lecz nie jest uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w definicjach zawartych w części tekstowej planów. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J., po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium stwierdziło, że organ, działając w oparciu o art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., mógł wydać tylko zaświadczenie o treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i rozstrzygania deklaratoryjnym aktem prawnym. [...] Sp. z o. o. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, podnosząc zarzuty naruszenia § 26 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie zaświadczenia mimo, że urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymagał przepis prawa tj. art. 7 ust. 8d ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 217 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) oraz jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednoznaczne stanowisko, że postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany. Zaświadczenie traktować należy jako urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, zaś jego istota sprowadza się do tego, iż nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Z tej też przyczyny niedopuszczalne jest w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Sprowadza się w istocie do zbadania danych wynikających z ewidencji, rejestrów i akt innego rodzaju i ustalenia czy dane w nich zawarte odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Sąd wskazał, że w tej sprawie samo żądanie wnioskodawcy formalnie opierało się na treści art. 217 § 1 i 2 pkt 2 k.p.a., zaś faktycznie dotyczyło ono potwierdzenia zgodności z prawem miejscowym planowanej na nieruchomości inwestycji. Skarżąca spółka skierowała do organu żądanie, które przekraczało możliwość jego realizacji w formie zaświadczenia, gdyż żądanie nakierowane było na dokonanie interpretacji i oceny zapisów zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego w kontekście możliwości realizacji konkretnej inwestycji. Tylko właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej jest władny do zajęcia stanowiska w sprawie zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 35 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst. jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623). Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P., opierając ją na podstawach: 1. naruszenia przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie pominięcie części zarzutów stawianych przez skarżącą i zaniechanie dokonania ich oceny, poprzez rozpoznanie tylko jednego zarzutu odnoszącego się do kwestii proceduralnych i zaniechanie odniesienia się do pozostałych zarzucanych przez skarżącą uchybień, co w dalszej konsekwencji wpłynęło na naruszenie art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na mylnym zanegowaniu związku jaki zachodzi pomiędzy stanem faktycznym a ww. przepisami k.p.a., b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie zaniechanie uwzględnienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska względem wszystkich zarzutów stawianych przez skarżącą, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i dokonanie przez Sąd błędnej oceny poprawności ustaleń organów administracji, c) art. 7,8,9 k.p.a. wynikającego z naruszenia wskazanego w punkcie 1b poprzez ich niezastosowanie, a w efekcie błędne przyjęcie, iż organ administracji nie popełnił błędów proceduralnych, co w dalszej konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy i wydanie wyroku niezgodnego z prawem, 2. prawa materialnego (w zw. z naruszeniami proceduralnymi wskazanymi w pkt 1 a,b,c), tj.: a) § 26 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2007 r., poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji nie jest uprawniony do wyjaśniania pojęć użytych w definicjach w częściach tekstowych planów, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co więcej bezpodstawne uznanie, że organ gminy nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; b) § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), poprzez jego niezastosowanie, a w efekcie nieuzasadnione przyjęcie, że organ administracji nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia, że planowana przez wnioskodawcę inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie, że wypis i wyrys z planu miejscowego zastępuje zaświadczenie w przedmiocie zgodności z planem miejscowym. Powołując się na te podstawy kasacyjne, strona skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż gdyby Sąd I instancji odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów niewłaściwego zastosowania przez organ prawa materialnego, to z pewnością doszedłby do wniosku, że organ administracji powinien wydać żądane przez skarżącą spółkę zaświadczenie o zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego dla oznaczonych działek w miejscowości C.. W tej sprawie ocena tej zgodności nie wchodzi w zakres kompetencji organów administracji architektoniczno-budowalnej, bowiem skarżąca nie żądała wydania, np. decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Przepisami, które nakładają na inwestora obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy (lub zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są przykładowo art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49 b ust. 2 pkt 3, art. 71 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wydanie przez organ wykonawczy gminy zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest więc możliwe tylko na podstawie przepisu szczególnego. Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że podstawą prawną wydania takiego zaświadczenia nie może być art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W myśl art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. organ może wydać zaświadczenie o ustaleniach planu miejscowego dotyczących danej nieruchomości, nie może natomiast dokonywać interpretacji zapisów planu i oceniać czy dana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. W wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., II OSK 42/07 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ gminy nie może w drodze zaświadczenia wydanego na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę rozstrzygać o zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż takie rozstrzygnięcie przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca spółka wystąpiła do Burmistrza Gminy i Miasta W. z żądaniem wydania zaświadczenia stwierdzającego, że planowana w miejscowości C. na działkach nr [...] inwestycja w postaci instalacji układu zasilania i włączenia paneli (ogniw) fotowoltaicznych połączonych i przyłączonych do stacji transformatorowej 15/0.4kV 1600kVA poprzez przetwornice, jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazano we wniosku, przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędnym załącznikiem do wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej dla źródła wytwórczego do operatora sieci dystrybucji, tj. [...] S.A. Zgodnie z art. 7 ust. 8 d pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 8 a ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.) do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 7 ust. 8d1 Prawa energetycznego wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub pozwolenie na wznoszenie i wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich powinny potwierdzać dopuszczalność lokalizacji danego źródła na terenie objętym planowaną inwestycją. Wprowadzenie tego wymogu miało na celu eliminowanie zjawiska blokowania mocy przyłączeniowych przez inwestorów, którzy występowali z wnioskami o wydanie warunków przyłączenia bez zamiaru ich realizacji (Małgorzata Nowaczek-Zaręba, Donata Nowak [w:] Prawo energetyczne. Komentarz pod red. M.Sfory i Z.Murasa, Lex, 2010). Z powołanych przepisów Prawa energetycznego wynika, że podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła do sieci elektroenergetycznej w przypadku, gdy dana inwestycja znajduje się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na obowiązek przedstawić wypis i wyrys z tego planu, które powinny potwierdzać dopuszczalność lokalizacji danego źródła na terenie objętym planowaną inwestycją. W Prawie energetycznym brak jest przepisów szczególnych nakładających na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Z powołanych przepisów wynika, że podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci ma przedstawić jedynie wypis i wyrys z obowiązującego na danym terenie planu miejscowego. Podstawę prawną wydania takiego wypisu i wyrysu z planu przez organ gminy stanowi art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie tego wypisu i wyrysu z planu, podmiot, do którego składany jest wniosek o przyłączenie, czyli przedsiębiorstwo energetyczne powinno dokonać oceny dopuszczalności lokalizacji danego źródła na terenie objętym planowaną inwestycją. W tej sprawie nie było więc potrzeby uzyskania przez wnioskodawcę zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym, gdyż przepisy Prawa energetycznego nie przewidują obowiązku przedłożenia takiego zaświadczenia. W związku z powyższym nie zasługują na uwzględnienie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo wglądu do studium lub planu miejscowego oraz otrzymania z nich wypisów i wyrysów. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Natomiast powołany w skardze kasacyjnej zapis § 26 ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi C. dotyczy terenu G - teren urządzeń zaopatrzenia w gaz, na którym dopuszczalna jest lokalizacja sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Tymczasem - jak wynika z zaświadczenia z dnia [...] maja 2013 r. - teren, na którym znajdują się działki wnioskodawcy został określony w planie jako teren P/U (teren produkcyjno-usługowy z urządzeniami towarzyszącymi). Z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów nie wynika obowiązek organu wykonawczego gminy wydania zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Częściowo zasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych w skardze i skupienie się wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a., lecz uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Jak już wskazano powyżej, z żadnego z powołanych w skardze przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek organu wykonawczego gminy wydania zaświadczenia o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.