II SA/Ke 371/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg B.W. i K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia R.P., K.C., B.W. na postanowienie Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 k.p.a. - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Postanowieniem z dnia 23 października 2013r. Wójt Gminy ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia działek w K. (działki nr [...], z działką nr [...] oraz działką nr [...]) w kwocie 4 469,40 zł. Jednocześnie zobowiązał do uiszczenia kosztów określonych w pkt 1 strony postępowania: R.P. w kwocie 1489,80 zł, K.C. w kwocie 1 489,80 zł oraz B. W. w kwocie 1 489,80 zł. Zażalenie na postanowienie złożyli R. P. K.C. i B. W. R. P. podniósł nieprawidłowości w opinii geodezyjnej, B.W. zarzuciła, że koszty winny obciążać tę stronę, na której wniosek postępowanie się toczyło, zaś K.C. zarzucił również, że nie był wnioskodawcą przedmiotowego postępowania. Rozpoznając zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a ustalony przez organ I instancji stan faktyczny jest prawidłowy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2010r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 ustawy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe wójt (burmistrz, prezydent miasta) przeprowadza z urzędu lub na wniosek strony, przy czym zgodnie z ust. 2 tego przepisu, postępowanie z urzędu przeprowadza się przy scaleniu gruntów, a przy braku wniosku strony, gdy uzasadniają to potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Oznacza to, iż zasadą jest przeprowadzenie rozgraniczenia na wniosek strony. Stosownie zaś do art. 31 ust. 1 tej ustawy czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Organ podkreślił, że ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa zasad ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W związku z tym, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone przez organ administracji publicznej jest postępowaniem administracyjnym bezspornym jest, że do ustalania wysokości kosztów postępowania oraz osób zobowiązanych do ich poniesienia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego Działu IX - art. 262 do 265 kpa - opłaty i koszty postępowania. Przepis art. 262 § 1 pkt 1 i 2 kpa wyszczególnia dwie sytuacje, kiedy stronę obciążają koszty postępowania administracyjnego. W świetle tego przepisu stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony, zostały poniesione w interesie strony lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Jednocześnie przepis art. 263 § 1 k.p.a. wskazuje, że do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56 k.p.a., a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. W postępowaniu rozgraniczeniowym czynności dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta uprawniony. W przedmiotowej sprawie administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte i przebiegało zgodnie z przepisami rozdziału 6 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na wniosek R.P., działającego przez pełnomocnika R. P. w dniu 5 lutego 2013r. zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości położonych w K., oznaczonych jako działka nr [...] - własność R.P. z działką stanowiącą własność K.C. oraz z działką nr [...] - własność B.W. W dniu 28 stycznia 2013r. organ zawarł umowę z geodetą mgr inż. T. P. na wykonanie czynności technicznych rozgraniczenia nieruchomości położonych w K.. W dniu 16 października do Urzędu wpłynęła dokumentacja techniczna z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego w/w nieruchomości. W dniu 21 października 2013r. Wójt Gminy wydał decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości położonych w miejscowości K. oraz o przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego celem rozpatrzenia. W dniu 16 października 2013r. wpłynęła do Urzędu Gminy Faktura Vat nr wystawiona przez geodetę przeprowadzającego czynności rozgraniczeniowe na kwotę 4 500 zł brutto, która została opłacona przez Gminę. W związku z nieterminowym wykonaniem prac geodeta został obciążony notą odsetkową w kwocie 30,60 zł. Koszty rozgraniczenia ustalono w umowie zgodnie z fakturą, która została opłacona przez Gminę. Organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe poniósł koszty nie wynikające z jego ustawowego obowiązku, gdyż sprawa została wszczęta na wniosek strony. Jednocześnie w odniesieniu do kwestii podziału pomiędzy strony poniesionych przez organ kosztów postępowania organ wskazał, że jednoznacznie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06, w której stwierdził, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 Kodeksu cywilnego), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając zajęte stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie wynikająca z art. 152 k.c. norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków graficznych. Zdaniem Sądu rozgraniczenie nieruchomości, czyli ustalenie przebiegu granic sąsiadujących nieruchomości wszczęte na wniosek jednej ze stron postępowania leży również w interesie tej strony postępowania, która nie kwestionuje ich przebiegu. Pojęcia interesu w poniesieniu kosztów postępowania w rozumieniu przepisu art. 262 § 1 pkt 2 kpa nie można zatem ograniczać jedynie do wąsko pojmowanych bezpośrednich korzyści w prowadzeniu postępowania wyrażających się w inicjatywie wszczęcia tego postępowania. Pojęcie to dotyczy również interesu prawnego. Takim interesem prawnym jest zaś ustalenie prawidłowego przebiegu granicy między nieruchomościami. W tej sytuacji, w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej może w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez ten organ (np. wynagrodzeniu upoważnionego geodety) i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 Kodeksu cywilnego. Wobec powyższego, Wójt Gminy wydał dnia [...] postanowienie dotyczące ustalenia kosztów postępowania w sprawie rozgraniczenia działek w K. w kwocie 4 469,40 zł brutto oraz zobowiązał do uiszczenia w/w kosztów wszystkie strony postępowania w równych częściach: R.P. działającego przez pełnomocnika R. P. (1 489,80 zł brutto), K.C. (1 489,80 zł brutto), B. W. (1 489, 80 zł brutto). Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] wnieśli K.C. i B. W. Skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (pod sygn. akt II SA/Ke 371/14) na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.. Skarżący, zarzucili, że zobowiązanie B.W. i K.C. do uiszczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego w kwocie po 1489,80 zł narusza art. 262 k.p.a. i wnieśli o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia lub jego zmianę i nieobciążanie kosztami postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. I OPS 5/06 "Organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania". Powyższa zasada stanowi tylko pogląd prawny, a nie przepis prawa, ponadto podkreślenia wymaga użycia słowa "może". W ocenie skarżących, obciążenie kosztami postępowania administracyjnego strony wszczynającej postępowanie bądź alternatywnie stron postępowania wymaga rozważenie ogółu okoliczności występujących w danej sprawie. Zasadą jest, że stronę obciążają koszty wynikające z jej winy. Wina strony może mieć przy tym postać umyślności, lekkomyślności i niedbalstwa. Kosztami wynikłymi z winy strony są również koszty wywołane pieniactwem strony (G. Rząsa (w:) Komentarz, 2011, s. 1094- 1095). Por. wyrok NSA z 15 listopada 2012r., II OSK 1269/11, LEX nr 1291882: 1. Zasadniczą (relewantną) przesłanką decydującą o obciążeniu strony kosztami postępowania administracyjnego jest "wina strony". Idzie tu o "winę" rozumianą tak materialnie, jak i formalnie. Ustalenie winy strony powinno być oceniane także w kontekście całej materii będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, nie ograniczającej się wyłączenia do kwestii formalnych związanych z tokiem postępowania. W niniejszej sprawie wnioskodawca wszczął postępowanie, jak wynika jednak z opinii sporządzonej przez geodetę umocowanego przez Wójta do przeprowadzenia rozgraniczenia, B. W, K.C. oraz R. P., zgodnie wskazali przebieg granicy, jednak po spisaniu ugody R. P. odmówił jej podpisania. W ocenie skarżących R.P. swoim oczywiście niewłaściwym postępowaniem nie doprowadził do zawarcia ugody w sprawie, w której był wnioskodawcą, a jego postępowaniu można przypisać cechy pieniactwa. Postępowanie rozgraniczeniowe zostało przekazane do Sądu Rejonowego, gdzie wysoce prawdopodobne jest wobec dotychczasowej postawy wnioskodawcy, że zostanie zlecona kolejna opinia biegłemu geodecie. Uczestnicy B.W. i K.C. nie mogą być obciążeni finansowymi skutkami niekonsekwentnych poczynań wnioskodawcy, który najpierw zgodnie wskazał przebieg granicy, a potem odmówił podpisania ugody przed geodetą, podczas kiedy uczestnicy do końca prezentowali wolę podpisania ugody. Interes prawny uczestników B.W. i K.C., polegający na ustaleniu stabilnej granicy pomiędzy nieruchomością R.P. a nieruchomościami należącymi do skarżących nie został zaspokojony, administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe bowiem zakończyło się umorzeniem postępowania i skierowaniem sprawy do rozpoznania przez Sąd Rejonowy. Nie zachodzi zatem żadna z podstaw obciążenia uczestników kosztami administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego, przewidziana w art. 262 k.p.a. Ponadto skarżący stwierdzili, że nawet przyjmując za prawidłową w niniejszej sprawie zasadę, że organ administracyjny może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko wnioskodawcę, to nie sposób przyjąć, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Wnioskodawca R.P. wszczął bowiem postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące dwóch swoich granic, skarżąca B.W. i sąsiad z drugiej strony K.C. powinni ponieść zatem po ¼ części kosztów postępowania, zaś wnioskodawca 2/4 części z tej racji, że rozgraniczenie dotyczy dwóch odrębnych granic z dwoma sąsiadami. Organ administracyjny nałożył zaś na każdego ze współwłaścicieli po 1/3 części kosztów. Powoduje to nieuzasadnione uprzywilejowanie wnioskodawcy, który wniósł o rozgraniczenie swojej nieruchomości z obydwu stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są słuszne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1, art. 264 § 1 k.p.a. oraz art. 152 k.c., które określają zasady i rozdział kosztów postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucili naruszenie art. 262 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, że rozgraniczenie nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2010.193.1287 j.t.), zwanej dalej ustawą, obejmuje co do zasady dwa stadia postępowania: administracyjne i z urzędu (art. 29-39). Postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu lub na wniosek (art. 30). W tym postępowaniu czynności rozgraniczające dotyczące ustalenia przebiegu granic wykonuje geodeta (art. 31). Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę albo, gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Jeżeli w razie sporu co do przebiegu granicy nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (art. 34 ust. 1), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpoznania sądowi (art. 34 ust. 2). W sprawie niniejszej doszło do sytuacji, przewidzianej w art. 34 ust. 2 ustawy, gdyż nie doszło do zawarcia ugody co do przebiegu granicy pomiędzy stronami postępowania rozgraniczeniowego, wszczętego na wniosek R.P. i nie było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W tej sytuacji organ, po wydaniu decyzji z dnia 21 października 2013r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz o przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego w, miał obowiązek ustalić koszty postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia oraz ustalić osoby zobowiązane do ich poniesienia, a także sposób i termin ich uiszczenia, o czym stanowi art. 264 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 152 k.c. właściciele nieruchomości ponoszą koszty rozgraniczenia po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Mający zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy strony a organ administracyjny, co oznacza, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w powołanym wyżej art. 152 k.c. Sąd nie podziela wywodów skarżących dotyczących ich braku interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym, które nie zostało zakończone w postępowaniu administracyjnym. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 11 grudnia 2006r. sygn. akt I OPS 5/06 udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Interes prawny jest bowiem kategorią obiektywną. Twierdzenie skarżących, że posiada go jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostawałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu rozgraniczeniowym, wszczętym na wniosek właściciela jednej z nieruchomości, właściciele sąsiedniej nieruchomości stali na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w ich interesie, gdyż nie kwestionowali przebiegu granicy, a co za tym idzie, nie powinni ponosić kosztów rozgraniczenia, jednak uznać należy, że w interesie prawnym wszystkich właścicieli leży ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, ponieważ granice gruntów sąsiadujących stały się sporne, skoro sprawa została w trybie art. 34 ustawy przekazana do rozstrzygnięcia sądowi. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie w sprawie niniejszej nie było przeprowadzane także w interesie skarżących, a tylko w interesie wnioskującego o rozgraniczenie R.P.. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że w oparciu o przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej powinien w drodze postanowienia orzec o kosztach rozgraniczenia, poniesionych przez ten organ w postaci wynagrodzenia upoważnionego geodety (4 469,40zł) i obciążyć kosztami rozgraniczenia proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. Nie można jednak podzielić stanowiska organu, że koszty te powinny w sprawie niniejszej obciążać uczestników postępowania w częściach równych. Jak bowiem wynika z akt sprawy postępowanie rozgraniczeniowe, wszczęte na wniosek R.P., dotyczyło rozgraniczenia jego działki nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr [...] - własność K.C. oraz nr [...] - własność B. W.. Działka R.P. nr [...] jest położona pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], które nie mają ze sobą wspólnych granic. Należy zatem podzielić zarzut skarżącej B. W., że nie powinna ponosić kosztów rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] oraz zarzut skarżącego K.C., że nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia działek [...] i [...]. Zasadność powyższego zarzutu skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 134 p.p.s.a., gdyż wydane zostały z naruszeniem art. 264 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. Orzeczenie o kosztach postepowania sądowego uzasadnia art. 200 i art. 202 § 1 p.p.s.a. Ponownie orzekając w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego organ winien mieć na uwadze, że koszty, które właściciele ponoszą po połowie dotyczą rozgraniczenia sąsiadujących ze sobą nieruchomości. Wnioskodawca R.P. winien zatem ponieść koszt rozgraniczenia swojej działki z działką B.W. po połowie oraz z działką K.C. po połowie.