II SA/Lu 998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Lu 998/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia ...Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 3 lipca 2013 r. w sprawie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 16a ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) , wskazując, że jednym z wymienionych w tym przepisie warunków jest, aby osoba sprawująca opiekę zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niesprawności. Z akt sprawy wynika, że S. D. dysponuje orzeczeniem Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia 7 marca 2000 r. o niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, niezdolności do samodzielnej egzystencji ze wskazaniem stałej pomocy innych osób. Natomiast skarżąca w oświadczeniu z dnia 7 czerwca 2013 r. stwierdza, że zrezygnowała z zatrudnienia 30 września 1993 r. i od tego czasu nie podjęła pracy zarobkowej. A zatem w ocenie organów administracji rezygnacja z zatrudnienia przez S. D. nastąpiła wcześniej niż osoba wymagająca opieki – S. D. – uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. skarżąca S. D. podnosi, że pracowała do 31 marca 1994 r., natomiast jej mąż choruje od 1989 r. Opisuje swoją sytuację związaną z koniecznością opieki nad mężem, który nie jest zdolny do samodzielnej egzystencji. Twierdzi, że nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia z uwagi na to, że mąż jest osobą chorą psychicznie i wymaga całodobowej opieki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowił art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołany przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadzono specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Z powyższego wynika, iż w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W ocenie Sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa, że warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, nie podejmują lub rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Bez względu więc na to, czy owa rezygnacja z zatrudnienia oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem i pozostaje bez pracy w związku z koniecznością sprawowania nad nim opieki. Zgodnie z aktualną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego, pozostawanie osoby niepełnosprawnej w związku małżeńskim nie może stanowić przeszkody w uzyskaniu przez osobę, która sprawuje nad nią opiekę przedmiotowego świadczenia, nawet jeżeli o przyznanie tego świadczenia wnioskuje małżonek niepełnosprawnego. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca była ostatnio zatrudniona w 1993 r. oraz to, że status osoby bezrobotnej utraciła z dniem 4 stycznia 2011 r., jeżeli nie mogła podjąć zatrudnienia ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Legalna definicja osoby bezrobotnej, zawarta w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), określa osobę posiadającą taki status jako osobę zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013 r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją błędną (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżąca nie jest już zarejestrowana w urzędzie pracy. Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. Takie stanowisko zawarte zostało również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 października 2013 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 815/13, w którym sąd stwierdził, iż "działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. (...) Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także okoliczność, że w tym samym stanie faktycznym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 grudnia 2010 r. na czas nieokreślony z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad mężem S. D. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Oznacza to, że w dacie złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego skarżąca nadal pozostawała osobą, która rezygnowała z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Reasumując, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy i wypełniło normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Jak już wyżej podniesiono, skarżący od dnia 1 grudnia 2010 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem przyznane na czas nieokreślony (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia ... na karcie 32 akt administracyjnych). Jednak art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw wprowadził regulację, że osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych zachowują prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., jeżeli spełniają warunki określone w przepisach dotychczasowych. Wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, czyli po dniu 30 czerwca 2013 r. (art. 11 ust. 3 tej ustawy). Powołane przepisy intertemporalne (przejściowe) dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. akt: K 27/13). Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Trybunał podkreślił, że deklarowana przez ustawodawcę konieczność racjonalizowania systemu świadczeń opiekuńczych w celu wyeliminowania nadużyć, sama w sobie nie uzasadnia znoszenia praw słusznie nabytych. Przedsięwzięcie racjonalizujące nie może bowiem abstrahować od zastanych stosunków prawnych, zwłaszcza gdy mają charakter chronionych konstytucyjnie praw podmiotowych. Ponadto, zdaniem Trybunału, sposób ukształtowania okresu przejściowego powinien uwzględniać złożoność sytuacji życiowej osób niepełnosprawnych. Osoby te muszą w tym okresie przystosować się do nowych okoliczności, w szczególności odtworzyć system opieki, bez którego ich funkcjonowanie będzie utrudnione. Słabe zdolności adaptacyjne osób niepełnosprawnych, których można traktować jako pośrednich beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego, wymagały adekwatnego okresu wdrożenia ustawy zmieniającej. Trybunał stwierdził, że zakwestionowane przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z pielęgnacją osoby niepełnosprawnej otrzymywały świadczenie pielęgnacyjne, i tym samym naruszyły ich bezpieczeństwo prawne (a w sposób pośredni również bezpieczeństwo osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia dla osób opiekujących się nimi). Rozpatrując ponownie sprawę organ odwoławczy obowiązany będzie uwzględnić wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.