II SA/Wa 410/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Dyrektora Narodowego Centrum Badań i Rozwoju na rzecz skarżącej L. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jako podstawę materialnoprawną odmowy organ wskazał art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W motywach uzasadnienia organ podał, że L.K. wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej projektu nr [...] pn. "Rozwój infrastruktury informatycznej i sprzętowo-sieciowej Instytutu dla poprawy zarządzania i transferu technologii", realizowanego przez Instytut [...] (dalej "I[...]") w ramach Priorytetu II Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Wnioskodawca poprosił o udostępnienie takich informacji jak: 1) data złożenia wniosku przez I[...] ; 2) data poinformowania I[...] o przyznaniu dotacji; 3) data planowanego i rzeczywistego rozpoczęcia i zakończenia projektu oraz ostateczne rozliczenie dotacji; 4) postanowienia z kontroli/audytów, wykryte błędy/braki/nieprawidłowości, błędy/nieprawidłowości uniemożliwiające rozliczenie poszczególnych części dotacji oraz całej dotacji; 5) kary umowne za nieterminowane wykonanie zadania; 6) nazwa instytucji kontrolującej/przeprowadzającej audyty; 7) planowana i rzeczywista wartość dotacji w podziale na poszczególne zadania, w podziale na poszczególne kategorie wydatków; 8) nazwy i zakres działania wdrożonych modułów programu w ramach systemu [...]; 9) planowany i rzeczywisty czas realizacji wdrożenia poszczególnych modułów programu w ramach systemu [...]. W odpowiedzi na powyższe NCBR, pismem z dnia [...] października 2013 r. o nr [...], udostępnił wnioskodawcy informacje dotyczące danych określonych jako punkty od 1-3 oraz od 5-7 przedmiotowego wniosku. Odnosząc się natomiast do informacji z pkt 4 NCBR wskazał, iż z uwagi na art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, wnioskowane dane nie mogą zostać udostępnione, gdyż na podstawie ust. 1 wspomnianego artykułu informacje o wynikach realizacji zadań finansowanych ze środków na naukę mogą być udostępnione wyłącznie przez uprawniony podmiot, który otrzymał środki finansowe na realizację tych zadań. W związku z czym udostępnienie danych o których mowa w pkt 4 następuje w odrębnym trybie od wskazanego w ustawie o dostępie do informacji. Odnosząc się do żądania zawartego w pkt 8 i 9 organ poinformował wnioskodawcę, że z uwagi na fakt, iż nie jest właścicielem tych danych zwróci się do Beneficjenta tj. I[...] z zapytaniem czy wyraża zgodę na udostępnienie przedmiotowych informacji. Pismem z [...] października 2013 r. organ zwrócił się do I[...] z prośbą o wyjaśnienie, czy informacje dotyczące zakresu wdrażania systemu [...] mogą zostać udostępnione osobom trzecim. W odpowiedzi I[...] pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. poinformował NCBR, iż wdrażany w Instytucie system [...] dotyczył spraw poufnych dla Instytutu tj. realizacji przez opracowany informatyczny system szczegółowych zadań zaproponowanych przez Instytut według określonych algorytmów, w tym między innymi rozliczania finansów i kontroli finansowej, zarządzania płacami, czasem pracy pracowników, majątkiem trwałym, ułatwień w prowadzeniu spraw osobowych pracowników, rozliczania ZUS i podatku, wobec czego nie może zostać udostępniony osobom trzecim, gdyż stanowi tajemnicę Instytutu, objętą poufnością bez ograniczenia w czasie. W tej sytuacji organ uznał, że w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy odmówić udostępnienia informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.K. do tutejszego sądu w zakresie odmowy udostępnienia informacji publicznych, określonych w pkt 8 i 9 wniosku z dnia [...] października 2013 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, skarżąca podniosła naruszenie: - art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP; - art. 10 ust. 2 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem; - naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka odmowy udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy; - naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503 ze zm.), art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), poprzez uznanie, że dane żądanie w pkt 8 i 9 wniosku zostały skutecznie zastrzeżone jako tajemnica przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę złożonego wniosku o udostepnienie informacji publicznej, jak również wskazaną w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 roku, Nr 112, poz. 1198, ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Stosowanie do art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach w niej określonych. W art. 2 ust. 1 ustawy zagwarantowano prawo powszechnego dostępu do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 ustawy). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art.. 4 ust. 1 ustawy), w tym organy władzy publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), będące w posiadaniu takich informacji. Z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy wynika nadto, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1. Tak sformułowane przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) stworzyły podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny, że informację publiczną stanowi każda wiadomość, wytworzona przez szeroko rozumiane władze publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym albo majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, którą jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposobów dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Powyższe przepisy stanowią ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizację w taki sposób konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Uwzględniając gwarancje konstytucyjne należy więc przyjąć, że w ujęciu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, który tę władzę realizują względnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zobacz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2011 r. , sygn. akt II SAB/Ke 41/11). Zgodnie jednak z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy, tak określone powszechne prawo do informacji publicznej, podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zatem, jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, wtedy organ musi ustalić jakie informacje podlegają ochronie. Musi wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną. Powyższe ograniczenia wynikają wprost z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 47 Konstytucji przewiduje zaś dla każdego prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przepis art. 5 ustawy ustala zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, w szczególności ust. 2, ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnice przedsiębiorcy. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają definicji tajemnicy przedsiębiorcy. Definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503). Jak wynika z art. 1 przywołanej ustawy, reguluje ona zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej, w szczególności produkcji przemysłowej i rolnej, budownictwie, handlu i usługach – w interesie publicznym, przedsiębiorców oraz klientów. Z tego względu cytowana definicja odnosi się do tak oznaczonego celu. Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się, zgodnie z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., nie ujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, handlowe lub organizacyjne przedsiębiorstwa, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazano już, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Wśród tych działań wymienia się konieczność poinformowani pracownika o poufnym charakterze wiedzy, techniki, urządzenia. Nie oznacza to jednak, że osoby, które przypadkowo weszły w posiadanej danej informacji, są zwolnione z obowiązku zachowania tajemnicy (tak orzecz. SN z dnia 3 października 2000 r., I CKN 304/00, OSNC 2001, nr 4, poz. 59 oraz orzecz. SN z dnia 5 września 2001 r., I CKN 1159/00, OSNC 2002, nr 5, poz. 67). Tajemnicę przedsiębiorstwa należy przy tym odróżnić od specjalistycznej wiedzy, chociaż granica pomiędzy taką wiedzą dostępną określonemu kręgowi osób a tajemnicą jest nieostra - wyrok SN z dnia 6 czerwca 2003 r., sygn. akt IV CKN 211/01 Lex nr 585877. Z ustaleń dokonanych w rozpoznawanej sprawie wynika, że organ zwrócił się do osób trzecich w celu wypowiedzenia się co do poufności posiadanych dokumentów i wobec braku zgody na ich upowszechnienie odmówił udostepnienia informacji (pkt 8 i 9 wniosku skarżącej). Przypomnieć należy, iż wniosek zawarty w pkt 8 dotyczył "nazwy i zakresu działania wdrażanych modułów programu w ramach systemu [...]" zaś wniosek w pkt 9 dotyczył "Planowanego i rzeczywistego czasu realizacji wdrażania powyższych modułów programu w ramach systemu [...]". W ocenie Sądu, organ nie wyjaśnił i nie wskazał dlaczego i z jakich powodów żądane w pkt 8 i 9 wniosku informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, tym bardziej, że przedmiotowe projekty realizowane są z publicznych środków. Samo lakoniczne powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa Sąd ocenia jako niewystarczające. Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygający sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swoich interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy decyzji prawnej z przytoczeniem przepisów, które zdecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ich brak, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższych przepisach wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i – na podstawie art. 140 K.p.a. – do organu odwoławczego. Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają, jak w niniejszej sprawie, dostep do informacji publicznej. Postępowanie administracyjne, zgodne z art. 8 K.p.a., powinno być prowadzone w taki sposób by pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. W ocenie Sądu, samo oświadczenie podmiotu zainteresowanego, iż żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji dysponowania przez dany podmiot publicznymi środkami, wymagają merytorycznej kontroli i oceny zasadności zachowania reguł poufności. Zauważyć też należy, iż uproszczeniem jest zapożyczanie dla potrzeb stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej definicji tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 u.z.n.k. Nie można tracić z pola uwagi, że u.z.n.k. reguluje zupełnie inną materię a mianowicie reguły konkurencji u podmiotów rynkowych. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z regułami wolnorynkowymi, ale z dysponowaniem środkami publicznymi. Pozostawianie tych środków poza jakąkolwiek kontrolą informacyjną, z uwagi na zapożyczoną z u.z.n.k. definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, może stanowić pole do ewentualnych nadużyć. W ocenie Sądu, to organ winien dokonać oceny, czy istotnie zachodzą przesłanki do uznania, iż zastosowanie winien znaleźć przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Odmienna wykładnia prowadzi do akceptacji, że gdy dysponent środków publicznych powoła się na tajemnicę przedsiębiorstwa automatycznie zwolniony zostaje z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Reasumując, Sąd uznał, że definicja tajemnicy przedsiębiorstwa i orzecznictwo, odnoszące się do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (art. 11 u.z.n.k.) może mieć jedynie posiłkowe zastosowanie do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie może zaś wypaczać art. 61 Konstytucji i stanowić swoistej zapory w transparentności kontroli środków publicznych. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny, czy i w jakim zakresie żądane informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 i 6 u.d.i.p. Rozważy, czy żądane informacje podlegają wyłączeniu z uwagi na tajemnice przedsiębiorstwa. Decyzje uzasadni zgodnie z wymogami z art. 107 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.