VI SA/Wa 3520/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (spr.) Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant ref. staż. Agata Próchniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 października 2013 r. nr 208/2013/Ub w przedmiocie wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Z. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej" Prezes NFZ"), na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., zwanej dalej "ustawą o świadczeniach") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144, art. 148 § 2 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej "K.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.Z. (zwany dalej "Skarżącym"), utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniach [...] - [...] stycznia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. przeprowadził kontrolę u płatnika składek H.Z., żony Skarżącego (uczestniczka postępowania). Kontrolą objęto okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. Z ustaleń kontroli wynika, że Skarżący wraz z żoną w okresie od [...] stycznia 1999 r. do [...] grudnia 2000 r. prowadził w formie spółki cywilnej działalność gospodarczą z zakresu usług [...], natomiast od [...] stycznia 2001 r., działalność gospodarcza prowadzona jest tylko przez H.Z. W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych H.Z. zeznała, że osobiście wykonuje projekty [...], ale podpisuje je i autoryzuje M.Z., co jest związane z faktem, iż Skarżący będąc [...] posiada uprawnienia do ich podpisywania. Ustalono ponadto, że Skarżący dysponuje pełnomocnictwem do dokonywania czynności prawnych w imieniu swojej żony i na jej rzecz. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w P., powołując się na powyższe ustalenia wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. o wydanie decyzji obejmującej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym M.Z., jako osobę współpracującą przy prowadzeniu przez H.Z. pozarolniczej działalności gospodarczej. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. wydał decyzję Nr [...] ustalającą, że Skarżący od [...] stycznia 2001 r. podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Od tej decyzji Skarżący wniósł w dniu [...] kwietnia 2009 r. odwołanie. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 138 § 2 K.p.a. wydał w dniu [...] czerwca 2009 r. decyzję nr [...], uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą do ponownego rozpatrzenia z uwagi na nowe dowody w sprawie tj. zaświadczenie Urzędu Miejskiego w P. z dnia [...] marca 2009 r. informujące, że H.Z. zgłosiła zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej do wpisu dokonanego pod numerem [...], od dnia [...] marca 2009 r. do dnia [...] maja 2009 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego w W. wydał w dniu [...] sierpnia 2009 r. decyzję Nr [...] ustalającą, że Skarżący od [...] stycznia 2001 r. do [...] lutego 2009 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący zarzucił, że nieuprawnione jest twierdzenie organu, iż współpracował z żoną przy prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej. Skarżący wyjaśnił, że jego działania miały charakter sporadyczny, świadczone były w ramach pomocy rodzinnej. Zarzucił ponadto, że w toku toczącego się postępowania nie miał możliwości złożenia wyjaśnień. Prezes NFZ nie podzielił stanowiska strony skarżącej i decyzją z [...] października 2009 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Odnosząc się do zarzutów strony organ zważył, iż sporadyczne podpisywanie przedmiotowych projektów potwierdza, że Skarżący współpracował przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem organu, działania skarżącego przyczyniały się do generowania większych dochodów z prowadzonej przez H.Z. działalności gospodarczej. W wyniku skargi Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 2115/09 uchylił powyższe decyzje. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] stycznia 2011 r. wydał decyzję, mocą której ustalił, iż Skarżący w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Organ I instancji ponownie powołał się na wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...] - [...] stycznia 2009 r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. u płatnika składek H.Z. Kontrolą objęto okres od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. Na podstawie tego protokołu organ ustalił, że Skarżący współpracował z małżonką - H.Z. przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie [...] od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. Organ przyjął, że skoro H.Z. nie posiadała odpowiednich uprawnień do wykonywania działalności zgłoszonej do ewidencji działalności gospodarczej, tj. w zakresie usług [...] oraz [...], co wynika z wyjaśnień złożonych przez nią do protokołu kontroli z dnia [...] stycznia 2009 r. zatem Skarżący współpracował z żoną przy prowadzeniu przez nią pozarolniczej działalności gospodarczej. W myśl bowiem art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - samodzielne funkcje techniczne w budownictwie mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, stwierdzone decyzją wydaną przez - organ samorządu zawodowego. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez ZUS i zawartych w nich ustaleń opartych m. in. na zeznaniach H.Z., wynikało, że autoryzacji projektów sporządzonych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przez w/w osobę dokonywał Skarżący, co niewątpliwie świadczy o fakcie współpracy przy prowadzeniu przez H.Z. pozarolniczej działalności gospodarczej. W tym stanie rzeczy organ uznał, że Skarżący od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. był osobą współpracującą z małżonką przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Od ww. decyzji Skarżący wniósł odwołanie powołując się na ustalenia dokonane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 2115/09. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2011 r., ustalającą, iż Skarżący w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżący od ww. decyzji wniósł odwołanie w dniu [...] stycznia 2011 r. Rozpatrując odwołanie Prezes NFZ na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 24 z art. 109 ust. 5 ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., wydał w dniu [...] lutego 2011 r., decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Skarżącego, wyrokiem z dnia 15 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 808/11 ją oddalił. Na skutek złożenia skargi kasacyjnej od ww. orzeczenia przez Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2255/11 oddalił ww. skargę kasacyjną. Skarżący w dniu [...]kwietnia 2013 r., złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011 r., uzupełniony pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku wskazał na nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję m. in. zaświadczenie od lekarza psychiatry, opinie lekarskie, skierowanie do szpitala, opinię psychologiczną wydane w okresie, w którym został uznany za osobę współpracującą z małżonką prowadzącą działalność gospodarczą. Prezes NFZ rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na podstawy oddalenia skargi zawarte w wyroku z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 808/11 odnoszące się do współpracy Skarżącego z małżonką. W ocenie Prezesa NFZ, Skarżący przy wniosku o wznowienie nie przedstawił żadnych nowych dowodów, które nie były przedmiotem postępowania przed organami. Wyjaśnił dodatkowo, że całość dokumentacji zgromadzona w sprawie została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przy skardze na decyzję z dnia [...] lutego 2011 r., stwierdzającą podleganie od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. przez Skarżącego obowiązkowi ubezpieczeniu zdrowotnemu jako osoba współpracująca z osobą prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą. Skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy. W uzasadnieniu wniosku kwestionował przypisaną mu przez organy współpracę przy prowadzeniu działalności gospodarczej małżonki, będącej podstawą wydania decyzji ostatecznej. Prezes NFZ zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. W ocenie organu odwoławczego Skarżący nie przedstawił żadnych nowych dowodów będących podstawą do wznowienia postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. polegające na uznaniu, że zachodziły przesłanki do odmowy wznowienia postępowania, 148 § 2 K.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji gdy podstawą wznowienia nie był art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy, naruszenie art. 124 § 2 K.p.a., polegające na niedostatecznym uzasadnieniu faktycznym oraz prawnym zaskarżonego postanowienia; art. 7 i 77 K.p.a. przez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego, W uzasadnieniu skargi Skarżący stwierdził, iż postanowienie odmawiające wznowienia postępowania było wadliwe, gdyż wskazywało podstawę i przesłanki wznowienia oraz, że wniosek został złożony w terminie. Zdaniem Skarżącego, organ powinien wznowić postępowanie, a następnie zbadać przesłanki wznowienia. Natomiast organy treść uzasadnienia ograniczyły do przedstawienia przebiegu sprawy oraz przytoczenia brzmienia przepisów, nie rozstrzygając faktycznie co do wniosku. Ponadto zarzucił, iż argumentem przemawiającym za odmową wznowienia postępowania nie mogła być okoliczność, że całość dokumentacji zgromadzona w sprawie została przekazana do Sądu. Końcowo zakwestionował jako wadliwą podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270 - dalej: p.p.s.a.). Rozpoznając przedmiotową skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że jest ona zasadna. Przechodząc do meritum Sąd zauważa, że przedmiotem jego kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Prezesa NFZ w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011r. w sprawie stwierdzenia istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] listopada 2008 r. Postępowanie zakończone wskazanym rozstrzygnięciem Prezesa NFZ zostało wszczęte wnioskiem Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] czerwca 2013r. Z treści tego wniosku wynika, że Skarżący domaga się wznowienia postępowania zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że do pisma uzupełniającego powyższy wniosek Skarżący dołączył dowody na poparcie wniosku w postaci pliku dokumentów przesłanych w dniu [...] maja 2013r. do Prezes NFZ. Prezes NFZ rozpatrując powyższy wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. uznał, że Skarżący przy wniosku z dnia [...] kwietnia 2013r. oraz przy piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. nie przedstawił żadnych, nowych dowodów, które nie były przedmiotem postępowania I i II instancji, w związku z czym organ odmówił wznowienia postępowania. Ponadto wskazał, że całość dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie została przekazana przy skardze Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "który utrzymał w mocy decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2011r." Przechodząc do kontroli prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sąd zauważa, że z akt sprawy wynika, iż do wniosku z dnia [...] kwietnia 2013r. Skarżący nie dołączył żadnych załączników, a w piśmie z dnia [...] czerwca 2013r. powołał się na dowody (plik dokumentów) przesłane przy piśmie z dnia [...] maja 2013r. do Prezes NFZ. Ponadto Sąd stwierdza, że w aktach niniejszej sprawy brak jest zarówno pisma z dnia [...] maja 2013r. jak i dowodów, na które powołuje się Skarżący. Organ natomiast w swoim rozstrzygnięciu (zarówno w I jaki w II instancji) wskazuje, że do wniosku o wznowienie postępowania nie zostały dołączone żadne nowe dowody. W związku z tym stwierdzić należy, że Prezes NFZ, prowadząc postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., dopuścił się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 oraz 80 K.p.a. poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący materialu dowodowego oraz rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału dowodowego. Organ naruszył wskazane przepisy, bowiem odmówił wznowienia postępowania z uwagi na brak nowych dowodów w sprawie, podczas gdy w aktach brak jest tych dowodów. Zauważyć należy, że związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazane organy zobowiązane były m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 K.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 K.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Organ winien jednocześnie dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia istoty danej sprawy, z zastrzeżeniem, że nie jest to sprzeczne z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że powodem uchylenia przez Sąd rozstrzygnięć organów NFZ obu instancji było nie zbadanie przez te organy dowodów przekazanych przez Skarżącego i uzasadniających, zdaniem Skarżacego, wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie Sądu, brak odniesienia się przez organy NFZ do wskazanego przez stronę skarżącą materiału dowodowego oraz brak powołanych przez stronę postępowania dowodów w aktach sprawy, stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych, czego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł w związku z tym do przekonania, że w konsekwencji powyższego uzasadnienie postanowienia Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, jak i Prezesa NFZ, nie spełniały wymogów stawianych przez normę proceduralną zawartą w przepisie art. 124 § 2 K.p.a., albowiem uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie zawierały pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej okoliczności, Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 77 i 124 § 2 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ winien zgromadzić materiał dowodowy zgodnie z dyspozycją art. 77 k.p.a. oraz rozpatrzeć wniosek Skarżącego stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę organy uwzględnią zaprezentowane stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.