I OSK 2492/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 173/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [....] w przedmiocie utraty uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz decyzję Komendanta Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz J. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 173/14 oddalił skargę J. W. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do zajmowanego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 6a pkt 3, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2020 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji Komendanta Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] o utracie przez ww. wraz z członkami rodziny uprawnień do zajmowania lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku nr [...] od dnia 16 maja 2013 r., w dniu [...] grudnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. J. W. w dniu 7 stycznia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 20 marca 2014 r. odniósł się do stwierdzeń i argumentów zawartych w skardze i podtrzymał wnioski zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w art. 94 ust. 1 ustawodawca określił, że na lokale mieszkalne dla funkcjonariuszy przeznacza się lokale będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, uzyskane w wyniku ich działalności inwestycyjnej albo od terenowych organów rządowej administracji ogólnej, stanowiące własność gmin lub zakładów pracy, a także zwalniane przez osoby, które decyzje o przydziale uzyskały z jednostek podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. W art. 99a ust. 1 przedmiotowej ustawy zostały określone przesłanki związane obowiązkiem opróżnienia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Zgodnie z pkt 10 tego przepisu, funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia takiego lokalu, jeżeli po zwolnieniu ze służby on lub pozostali po nim członkowie rodziny zajmują lokal położony w budynku przeznaczonym na cel służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Przedmiotowy lokal mieszkalny został przydzielony skarżącemu i jego rodzinie na podstawie decyzji nr [...] Komendanta Warmińsko – Mazurskiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2010 r. w oparciu o przepisy określonych w jego komparycji. Wśród nich organ powołał § 3 cytowanego powyżej rozporządzenia, zgodnie z którym przydział lokalu mieszkalnego bądź tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej Straży Granicznej przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie zamkniętym następuje tylko na okres pełnienia służby przez funkcjonariusza w tej jednostce. Skarżącemu powyższa decyzja została doręczona w dniu 30 lipca 2010 r. i nie złożył od niej środka odwoławczego, co należy odczytać, jak akceptację rozstrzygnięcia organu. Skarżący posiadał pełną wiedzę, na jakich zasadach lokal mieszkalny został mu przydzielony i po spełnieniu jakich warunków utraci prawo do zamieszkiwania w tym lokalu. Przywilej gwarantowany funkcjonariuszom w ustawie o Straży Granicznej do uzyskania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie może prowadzić do sytuacji, w której inny funkcjonariusz z prawa tego nie skorzysta, gdyż funkcjonariusz opuszczający służbę nie stosuje się do przepisów prawa, które pozbawia go prawa do lokalu mieszkalnego po zakończeniu służby, na co wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie są kwestie związane z obowiązkiem opróżnienia przez skarżącego przydzielonego mu lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby w jednostce organizacyjnej Straży Granicznej, ale rozstrzygnięcie organu związane z "wygaśnięciem" prawa skarżącego do zajmowania przydzielonego mu lokalu mieszkalnego na czas pełnienia służby w budynku, w którym Straż Graniczna realizuje zadania służbowe, w tym m.in. obowiązek zapewnienia lokalu mieszkalnego funkcjonariuszom, którzy pełnią służbę w tej konkretnej jednostce organizacyjnej Straży Granicznej. Wbrew twierdzeniu skarżącego, jednym z obowiązków organu, które wynikają wprost z przepisów ustawy jest właśnie realizacja jego zadań służbowych polegających na zapewnieniu funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego: - art. 92 ust.3 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej poprzez uznanie, że definicja "miejscowości pobliskiej" zawarta w tym przepisie nie ma zastosowania do funkcjonariuszy Straży Granicznej zwolnionych ze służby i uznanie, że miejscowość oddalona od dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego o ponad 30 kilometrów jest "miejscowością pobliską" w przypadku funkcjonariusza zwolnionego ze służby - art. 99a ust. 10 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przy bezzasadnym uznaniu, że skarżący wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny w budynku przeznaczonym na cele służbowe, a nadto skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej poprzez uznanie, że budynek mieszkalny mający za przeznaczenie zapewnienie funkcjonariuszom Straży Granicznej mieszkania jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe w rozumieniu ustawy, zaś mieszkanie położone w miejscowości oddalonej o ponad 30 kilometrów znajduje się w miejscowości pobliskiej. - art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990r. o Straży Granicznej poprzez uznanie, że skarżącemu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na warunkach określonych w art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin podczas gdy skarżącemu prawo takie nie przysługiwało Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że w zaistniałym stanie faktycznym należy wyjaśnić, czy budynek przeznaczony na cele mieszkalne funkcjonariuszy Straży Granicznej jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe, a to czy pod pojęciem celów służbowych należy rozumieć zapewnienie mieszkania funkcjonariuszom Straży Granicznej i ich rodzinom. Ustawa o Straży Granicznej nie zawiera definicji pojęcia "cele służbowe" jednakże z zapisu art. 1 ust. 2 tej ustawy określającego zakres ustawowych zadań Straży Granicznej można wywieść wniosek, iż przepis ten określa zakres zadań służbowych, czyli celów funkcjonowania tej formacji. Jako, że zapewnienie mieszkania funkcjonariuszom nie stanowi celu objętego ustawowymi zadaniami Straży Granicznej wymienionymi w cyt. przepisie trudno jest zgodzić się ze stanowiskiem Komendanta Głównego, że budynek stricte mieszkalny, jest budynkiem przeznaczonym na cele służbowe. Istotnym jest również, że nie jest on usytuowany na terenie zamkniętym. Zaznaczono, że definicję "miejscowości pobliskiej" zawiera przepis art. 92 ust 3 ustawy o Straży Granicznej, zaś powoływany przez Komendanta Głównego zapis art. 99aust. 1 pkt 10 tej ustawy jednoznacznie stanowi, że do opróżnienia dotychczas zajmowanego lokalu zobowiązany jest emerytowany funkcjonariusz któremu przydzielono lokal zamienny w miejscowości pobliskiej, które to pojęcie należy rozumieć w sposób wskazany przez ustawodawcę w art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, nie zaś w sposób wskazany przez WSA w Warszawie, co opisano powyżej. Skoro więc nie zaistniały przesłanki ustawowe obligujące skarżącego do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego – zdaniem skarżącego kasacyjnie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wskazał, że lokal mieszkalny zajmowany przez skarżącego znajduje się budynku przeznaczonym wyłącznie na cele mieszkalne, nie zaś w placówce, czy innym budynku przeznaczonym do wykonywania zadań służbowych, nie może więc znaleźć zastosowania przepis § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych. Nadto nie przydzielono skarżącemu lokalu zamiennego w miejscowości pobliskiej, co wyklucza zastosowanie przepisu art. 99a ust. 1 pkt 10 ustawy o Straży Granicznej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ i wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącej niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. W uzasadnieniu wskazał, że w związku z zaprezentowanym w skardze kasacyjnej poglądem o "niesłużbowym" przeznaczeniu budynku mieszkalnego, w którym skarżącemu przydzielono lokal mieszkalny, mimo iż w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r., wydanej na podstawie przepisów art. 92 ust. 1, 94 ust. 1, 101 ust. 5 ustawy i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2020 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 99, poz. 898 ze zm.), jednoznacznie określono, iż lokal mieszkalny nr [...]przydzielono na czas pełnienia służby w Placówce Straży Granicznej w B. Budynek ten jest budynkiem mieszkalnym jednostki organizacyjnej przeznaczonym na cele służbowe, wybudowanym w 2010 r. w ramach projektu budowy Placówki Straży Granicznej w B. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z [...]09.2007 i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie z 2010-06-[...]wybudowane obiekty Placówki Straży Granicznej w B. obejmowały także budynek mieszkalny wielorodzinny. Jak pokreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku "skarżący posiadał pełną wiedzę, na jakich zasadach lokal mieszkalny został mu przydzielony i po spełnieniu jakich warunków utraci prawo do zamieszkiwania w tym lokalu". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Istotą w niniejszej sprawie była odpowiedź na pytanie, czy ustawa o Straży Granicznej zawiera normę stanowiącą kompetencję dla orzekających w sprawie organów do wydania decyzji o utracie uprawnień do zajmowania lokalu. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że takich uregulowań w mającej zastosowanie ustawie brak. Oznacza to tym samym, że decyzja tej treści nie mogła zostać wydana. Za ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznać należy stanowisko, że rozstrzygnięcie sprawy w formie decyzji administracyjnej musi wprost wynikać z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Wskazać w tym miejscu należy, że z przepisu art. 99a ust.1 pkt.10 ustawy o Straży granicznej nie wynika obowiązek prowadzenia dwóch odrębnych postępowań, jednego w przedmiocie utraty uprawnień do przyznanego lokalu, następnie zaś w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Zgodnie z przepisem art. 99aust.1pkt.10 funkcjonariusz jest obowiązany do opróżnienia lokalu jeżeli po zwolnieniu ze służby on lub pozostali po nim członkowie rodziny zajmują lokal położony w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a osobom tym przydzielono lokal w tej samej lub pobliskiej miejscowości, o powierzchni odpowiadającej przysługującym normom zaludnienia. Dyspozycja tej normy nakazuje wręcz, by badanie uprawnień do zajmowanego lokalu następowało w postępowaniu, prowadzonym w trybie art. 99aust.1pkt.10. Jednoczesnego wyjaśnienia wymaga wówczas, czy w chwili rozstrzygania o opróżnieniu lokalu osoby do których jest skierowany nakaz dysponują przydziałem lokalu w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Nie spełnia wymogów wskazanej normy przyjęta w kontrolowanych decyzjach interpretacja, zgodnie z którą przydział lokalu osobie zobowiązanej do opróżnienia dotychczasowego mieszkania będzie mógł nastąpić w okresie późniejszym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego łączne prowadzenie postępowania w sprawie opróżnienia mieszkania, będące wynikiem stwierdzenia utraty uprawnień do jego zajmowania i jednoczesne przydzielenie lokalu o którym mowa w art. 99aust.1 pkt.10 spełnia funkcję gwarancyjną dla osoby, której nakaz opróżnienia dotyczy. W przeciwnym wypadku ostateczna decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99aust.1pkt.10 ustawy o Straży Granicznej będzie posiadała odrębny byt prawny, skutkiem czego może zostać uchylona, zmieniona, zostanie stwierdzona jej nieważność, gdy tymczasem decyzja o nakazie opróżnienia pozostanie w obrocie. Naruszone zostaną w ten sposób prawa osób objętych nakazem opróżnienia lokalu z art. 99aust.1pkt.10 ustawy o Straży Granicznej. W tej sytuacji skoro ocena posiadania uprawnień do zajmowanego obecnie mieszkania może być przeprowadzona jedynie w ramach postępowania o jego opróżnienie brak było podstaw do przyjęcia legalności wydanych w kontrolowanym postępowaniu decyzji. Wadliwość ta z kolei skutkować powinna ich uchyleniem, co błędnie przeoczył sąd I instancji. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 92 ust.3, 99a ust.10, 102 ust.1 ustawy o Straży Granicznej w sposób wskazany przez J. W. w uzasadnieniu tego pisma. Mając na względzie powyższe rozważania wobec podjęcia decyzji obu instancji bez podstawy prawnej przyjąć należało, że podlegały one uchyleniu, tak jak i wyrok sądu I instancji, który wadliwość tę przeoczył(art. 188 p.p.s.a.). Stąd orzeczono jak w pkt. 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt.1 p.p.s.a.