II OSK 2069/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Czeladź od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1401/13 w sprawie ze skargi Z. K. i E. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1401/13, po rozpoznaniu skargi Z. K. i E. P. (dalej skarżące) na uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi z 30 lipca 2009 r. nr LV/890/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność ww. uchwały w części obejmującej drogę oznaczoną symbolem 15KDw na odcinku dzielącym tereny oznaczone symbolami 16MN i 17MN wraz z nieprzekraczalnymi liniami zabudowy biegnącymi wzdłuż tego odcinka drogi. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Rada Miejska w Czeladzi w dniu 30 lipca 2009 r. podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Czeladź - wschodnia cześć Nowego Miasta. Powyższa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2009 r. Nr 171, poz. 3149. Pismem, które wpłynęło do Urzędu Miasta Czeladź 5 czerwca 2013 r., Z. K. i E.P. jako właścicielki dz. nr [...] przy ul. [...] w Czeladzi, działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wezwały Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa, które polega na "samowolnym zawładnięciu" ich działką bez ich zgody, polegające na przeznaczeniu jej pod drogę – ulicę dojazdową do działek deweloperskich. Pismo to pozostało bez odpowiedzi Rady Miejskiej. Skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. uchwałę Rady Miejskiej w Czeladzi w przedmiocie planu miejscowego, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części odnoszącej się do przeznaczonej pod drogę, stanowiącej ich własność działki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Czeladź wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym wyrokiem z 10 kwietnia 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność planu miejscowego we wnioskowanym przez skarżące zakresie. Oceniając dopuszczalność skargi Sąd stwierdził, że została ona poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazał, że skarżące jako właścicielki nieruchomości nr [...], są legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich działki. Sąd wskazał, że kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej jako "upzp"), nie może następować w sposób arbitralny, ponieważ każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Z przedłożonego materiału dowodowego odnoszącego się do procedury uchwalenia planu miejscowego nie wynika natomiast, by Rada Miejska w Czeladzi w jakikolwiek sposób rozważała konieczność, celowość i racjonalność przeznaczenia znacznej części działki skarżących na drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do posesji położonych w sąsiedztwie. Fakt, iż droga, stosownie do odpowiedzi na skargę, umożliwiać ma dojazd do posesji, o których mowa, a nie była uprzednio uwzględniona w studium (niejasnym jest na czyj wniosek i w jakich okolicznościach wprowadzona została do projektu planu), skłania do wniosku, że Rada Miejska w Czeladzi zdecydowała się ograniczyć prawo własności skarżących nie ze względu na wymogi porządku i ładu przestrzennego i powstałą z uwagi na nie konieczność realizacji interesu Gminy lecz z uwagi na to, iż przyznała prymat interesowi właścicieli sąsiednich nieruchomości nad prawem własności skarżących. Z żadnych przedłożonych w sprawie materiałów nie wynika też, by Rada w ogóle rozważała alternatywne możliwości dojazdu, w tym zwłaszcza możliwość przeprowadzenia drogi nie przez nieruchomość skarżących, lecz przez działki tych podmiotów, którym chciano zapewnić dojazd. W konsekwencji przeznaczenie zaskarżoną uchwałą części działki skarżących na drogę wewnętrzną umożliwiającą dojazd do nieruchomości sąsiednich i płynące z faktu tego ograniczenia w zakresie możliwości zagospodarowania działki, uznać należy za przyjęte arbitralnie, bez rozważenia występujących w sprawie okoliczności faktycznych, z naruszeniem art. 2 i 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej jako "Konstytucja RP") oraz art. 3 upzp. Gmina Czeladź wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Czeladź uchwaliła plan z pominięciem zasady demokratycznego państwa i zasady proporcjonalności, b) art. 3 ust. 1 upzp przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że Rada Miasta Czeladź uchwaliła plan w sposób dowolny i arbitralny; c) nieuwzględnienie przy orzekaniu treści art. 14 upzp, który ogranicza sposób wykonywania prawa własności; d) nieuwzględnienie przy orzekaniu treści art. 17 i art. 18 upzp i nie wzięcie pod uwagę faktu przeprowadzenia prawidłowej procedury przy uchwalaniu planu oraz braku jakichkolwiek uwag do planu ze strony skarżących; e) pominięcie treści art. 20 upzp zważywszy, iż kontrola nadzorcza wojewody nie stwierdziła naruszenia prawa; 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego oraz niewyjaśnienie sprawy w sposób dostateczny; b) art. 77 Kpa poprzez jego niezastosowanie, albowiem Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa"), względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Ppsa nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie Rada Miasta Czeladź uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z pominięciem zasady demokratycznego państwa i zasady proporcjonalności oraz art. 3 upzp przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miasta Czeladź uchwaliła ww. plan w sposób dowolny i arbitralny. W pierwszej kolejności należy zatem zaznaczyć, że zgodnie z art. 3 upzp gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych. Konieczne jest takie wyważenie ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Na taką konieczność wskazuje również w swoim orzecznictwie, dotyczącym ochrony własności, Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasbourgu, podkreślając że każde ograniczenie własności musi być legitymowane publicznym interesem (Terazzi S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 27265/95, § 85, 17 października 2002, i Elia S.r.l. przeciwko Włochom, skarga nr 37710/97, § 77, ECHR 2001-IX). Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. Europejski Trybunał Praw Człowieka wyjaśnił, że to wyważenie interesu publicznego i prywatnego musi dotyczyć tej kwestii, czy właściciel mógł się spodziewać narzucenia określonego sposobu korzystania z nieruchomości, czy też wprowadzenia restrykcji np. teren objęty ochroną zabytków, teren zalewowy itp.(Matczyński przeciwko Polsce skarga nr 32794/07, 15 grudnia 2015; Fredin przeciwko Szwecji skarga nr 12033/86, 18 lutego 1991, § 54, Series A nr 192; Katte Klitsche de la Grange przeciwko Włochom, skarga nr 12539/86, 27 October 1994, § 46, Series A nr 293-B; SCEA Ferme de Fresnoy przeciwko Francji decyzja nr 61093/00). W przedmiotowej sprawie, jak słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, przedstawiona Sądowi dokumentacja wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla przebiegu projektowanej drogi przyjętej w zaskarżonym planie. Projektując drogę wewnętrzną, która ma przebiegać przez nieruchomości prywatne należy mieć na uwadze, że utrzymanie dróg wewnętrznych stanowi obowiązek właścicieli nieruchomości (art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.)). Tymczasem planowana droga 15KDw ma obsługiwać przylegające tereny stanowiące własność innych osób prywatnych. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi wewnętrznej w sposób ograniczający prawo własności skarżących. Rada Miejska nie rozważyła w ogóle, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż interes ogólny przemawia za zaplanowaniem przebiegu przedmiotowej drogi przez środek działki skarżących. W związku z powyższym zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 3 upzp są niezasadne. Wobec stwierdzenia ww. naruszenia w sprawie nie mają znaczenia pozostałe zarzuty dotyczące prawa materialnego. I tak pominięcie treści art. 14 upzp, czy ocena prawidłowości samej procedury uchwalenia planu, nie może sanować opisanego wyżej naruszenia prawa materialnego. Natomiast zarzuty naruszenia prawa procesowego wymykają się w ogóle instancyjnej kontroli, ponieważ Sąd pierwszej instancji, oceniając legalności aktu prawa miejscowego, nie stosował przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że władztwo planistyczne zostało naruszone oraz wyjaśnił swoje stanowisko w sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.