I OSK 3079/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1711/13 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1711/13, po rozpoznaniu skargi J. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję. Stan sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił następująco: Wnioskiem z dnia 18 października 2001 r. M. B. oraz J. B. zwrócili się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w B. o łącznej powierzchni 0,9004 ha, podając w uzasadnieniu, że cel na który grunt został przejęty nie został zrealizowany. Starosta L. ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działki nr [...] i nr [...], stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. zawartej pomiędzy ówczesnymi właścicielami J. B., A. D., M.B. a Naczelnikiem Gminy w H., reprezentującym Skarb Państwa, z przeznaczeniem na budowę przedszkola, ośrodka zdrowia i pawilonu handlowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę H. własności niezabudowanej nieruchomości objętej wspomnianą wyżej umową sprzedaży. Następnie nieruchomość ta przekazana została Gminie B. na mocy porozumienia z dnia 11 grudnia 1993 r. pomiędzy zarządami Gminy H. i B.. Dnia 9 października 2006r. akta sprawy uzupełnione zostały o prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w L. Wydział I Cywilny z dnia 18 października 2005r. sygn. akt I Ns [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po J. B. oraz postanowienie Sądu Rejonowego w T.o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. sygn. akt I Ns [...] z dnia 22 stycznia 2002 r., w oparciu o które ustalono strony postępowania w osobach: M. B., J. D. i J.D.. W toku postępowania ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości aktualnie znajduje się scena z zadaszeniem, szkolne boisko do piłki nożnej oraz parking o nawierzchni asfaltowej. Ustalono również, że działki objęte postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży Rep. A Nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r., przeznaczone były pod usługi związane z oświatą i wychowaniem, w tym przedszkole i ośrodek handlowo - rzemieślniczy oraz parking ogólnodostępny. Zgodnie z aktualnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość oznaczona numerem działki [...] przeznaczona jest pod usługi oświaty i sportu, a działka o numerze [...] pod usługi centrotwórcze oraz sportu i rekreacji. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Starosta L. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na skutek odwołania M. B., działającej zarówno w imieniu własnym, jak też jako pełnomocnik J. i J. D, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 597/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M.B., J. D. i J..D. na powyższą decyzję Wojewody [...]. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta L. w wyniku oględzin nieruchomości ustalił, że na działce nr [...] usytuowana jest scena z zadaszeniem, a pod sceną znajduje się plac z kostki brukowej. Nadto, na działce są dwa rzędy oświetlenia, asfaltowy parking, boisko sportowe, wiata ze stojakami na rowery o konstrukcji metalowej, a także sieć monitoringu, kanalizacja sanitarna i sieć wodociągowa. W piśmie z Urzędu Gminy B. z dnia 23 listopada 2009 r. wyjaśniono zaś, że przedmiotowy grunt jest wykorzystywany na cele publiczne służące potrzebom mieszkańców B.. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Starosta L. zwrócił M. B., J. D. i J. D. własność działki nr [...], odmawiając jednocześnie zwrotu działki nr [...]. Odwołania od tej decyzji wnieśli wnioskodawcy oraz Gmina B.. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję Starosty L. z dnia [...] września 2010 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po raz kolejny prowadząc postępowanie w sprawie Starosta L. ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości nie została zrealizowana inwestycja taka jak przedszkole, ośrodek zdrowia czy pawilon handlowy, objęte decyzją Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lipca 1988r. nr [...], zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu w B. przy ul. [...]. Wskazano także na dokumenty związane z realizacją na tym terenie infrastruktury technicznej. Uzyskano nadto informację, że Gmina B. nie występowała do poprzednich właścicieli nieruchomości z zawiadomieniem o zamiarze użycia jej na cel inny niż określony w akcie notarialnym. Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) organ pierwszej instancji stwierdził, że nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i [...] pomimo upływu 24 lat nie została użyta na cel wywłaszczenia. Organ ustalił również, że w dniu 9 października 2011r. zmarła M. B., a jej jednym następcą prawnym jest J. D.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] Starosta L. zwrócił J. D. ¾ części, a J. D. ¼ części własności nieruchomości położonej w B., oznaczonej jako działki nr [...][...]. Jednocześnie ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania na kwotę [...] zł, określając w jakiej części J. D. i J. D. są zobowiązani do jej wpłaty na rzecz Gminy B. oraz określając wysokość rocznych rat. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wartość rynkowa nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego na kwotę [...] zł. Wyjaśnił również, że w wyniku komunalizacji, wywłaszczona nieruchomość przeszła na własność Gminy B., wobec tego zwaloryzowane odszkodowanie podlega zwrotowi obecnemu właścicielowi. Odwołanie od decyzji Starosty Lublinieckiego złożyła Gmina B. wnosząc o jej uchylenie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zwróciła uwagę, że wywłaszczeniem objęta była jedna działka nr [...], której podział na działki nr [...]i [...] miał ułatwić sukcesywne zagospodarowanie terenu. Niemniej jednak działka nr [...]jest wykorzystywana łącznie z działką nr [...] na cele publiczne służące potrzebom mieszkańców Gminy B.. Pokreśliła także, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2006 r. sygn. akt I OSK 623/06, w sytuacji gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy gdy zagospodarowanie jest nietrwałe, tj. tego rodzaju, że daje się usunąć, natomiast jeżeli zagospodarowanie ma charakter stały, to wtedy zwrot nieruchomości jest niemożliwy. Po rozpoznaniu tego odwołania, Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwanej k.p.a.) decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że cele wskazane w umowie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości nie zostały zrealizowane mimo upływu ponad 10 lat od dnia jej zawarcia, wobec czego Starosta prawidłowo uznał nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i podlegającą zwrotowi na rzecz J. D. i J. D.. Odnosząc się do zarzutu odwołania wyjaśnił, że w świetle wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05 w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z Konstytucją, nie można podzielić stanowiska zgodnie z którym realizacja na nieruchomości celu publicznego określonego w art. 6 tej ustawy, powoduje że nieruchomość ta nie podlega zwrotowi. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja celu publicznego innego niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie nabycia) nieruchomości skutkuje bezskutecznością żądania jej zwrotu. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy wskazał natomiast na konieczność wykonania nowego operatu szacunkowego określającego wartość wycenianej nieruchomości z uwzględnieniem poczynionych na niej nakładów. Zwrócił uwagę, że po wywłaszczeniu na działce nr [...] dokonano znacznych nakładów, które nie zostały uwzględnione w procesie wyceny tej nieruchomości. Powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 303/11, organ odwoławczy wskazał, że z treści art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można wywieść tezy, iż pojęcie działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości dotyczy tylko i wyłącznie działań stanowiących realizację celu wywłaszczenia. W ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ocenić należy działania podejmowane nieraz na przestrzeni kilkudziesięciu lat. Wobec tego oceny wymaga, czy działania te miały wpływ na wartość nieruchomości. Przyrost jej wartości powinien zaś zostać uwzględniony niezależnie od tego przez kogo zostały poczynione nakłady. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. D. i J. D.. Wnosząc o jej uchylenie wskazali na naruszenie art. 140 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazali też, że w rozpatrywanej sprawie Gmina B. poczyniła wszystkie nakłady niezwiązane z celem wywłaszczenia po 2003 r. zatem 14 lat od daty wywłaszczenia. Według skarżących nie można uznać, że Gmina czyniąc te nakłady działała w dobrej wierze, gdyż posiadała wiedzę o toczącym się od 18 października 2001r. postępowaniu w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W toku postępowania sądowego zmarł skarżący J. D., a jego jedynym następcą prawnym oznaczony został J. D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepis art.140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz.651 z późn. zm., dalej "u.g.n.") w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Sąd pierwszej instancji podkreślił, iż na aprobatę zasługują poglądy organów obu instancji, że przedmiotowa nieruchomość stała się w rozumieniu art. 137 u.g.n. zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i zachodzą podstawy do jej zwrotu. Wskazał też, że ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje zasadę, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu zwrotu. Regulacja zawarta w art. 139 - 140 u.g.n. ma charakter szczególny w stosunku do unormowania obowiązującego na gruncie Kodeksu cywilnego. Zasadę rozliczeń reguluje art. 140 ust. 4 u.g.n. przewidując, że w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu pierwszej instancji art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samoistnej regulacji, lecz jest konsekwencją orzeczenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, na podstawie art. 136 u.g.n. Zgodnie z ustępem 1 tego artykułu, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Ustęp 2 z kolei stanowi, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl ustępu 3, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z unormowań tych w sposób jednoznaczny wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest "wpisany" w regulacje odnoszące się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i musi być wykładany w powiązaniu z art. 136 u.g.n. Wobec tego, przytoczony przepis musi podlegać wykładni i to przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 Konstytucji. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła dodatkowa okoliczność mająca wpływ na rozstrzygnięcie, wynikająca z faktu, że działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a gmina nie poinformowała spadkobierców poprzedniego właściciela o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. W tej sytuacji wykładnia art.140 ust.4 u.g.n. musi być dokonana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa – zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. Reasumując Sąd stwierdził, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła Gmina B. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia na rzecz składającej skargę kasacyjną kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Sąd, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania związanego ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczania, uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. W uzasadnieniu wskazano, że zasadę rozliczeń z tytułu zwrotu odszkodowania reguluje art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewidujący, że w razie zmniejszenia się, albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. W ocenie Gminy B. nie chodzi tutaj tylko i wyłącznie o działania stanowiące realizację celu wywłaszczenia. Powołany przepis art. 140 nie wskazuje bowiem w żadnym zakresie czy działania związane z nakładami miały mieć bezpośrednio lub pośrednio związek z realizacją celu dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca powołała się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r. o sygn. I OSK 303/11. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku i z tych przyczyn nie mógł uznać zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 140 ( doprecyzowanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy) i art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) podniesionych w skardze. Stosownie do art. 140 ust. 4 u.g.n., w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji, że art. 140 ust. 4 u.g.n. należy odczytywać łącznie z art. 136 u.g.n. Zgodnie z tym ostatnim przepisem nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast w myśl art. 136 ust. 3 ustawy, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej zgodnie art. 140. Z przepisów tych wynika, że art. 140 u.g.n., w tym również ustęp 4, ma zastosowanie w przypadku zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a więc jest on częścią regulacji odnoszących się do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Oznacza to, że przepis art. 140 ustawy nie ma charakteru samoistnego i nie może być wykładany w oderwaniu od treści i znaczenia art. 136 u.g.n. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał również, że przytoczony przepis powinien być wykładany przy zachowaniu konstytucyjnych gwarancji, w tym wynikających z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiących, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, zaś wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Dokonując wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., stwierdzić należy że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Dopuszczenie prezentowanej w skardze kasacyjnej wykładni przepisu art. 140 u.g.n., stanowiłoby zaprzeczenie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i prowadziłoby do rezultatów sprzecznych z ideą sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Zauważyć również wypada, że przyjęta przez Sąd Wojewódzki prokonstytucyjna wykładnia art. 140 ust. 4 u.g.n. jest dominująca w judykaturze. Dokonując zatem wykładni systemowej i jednocześnie prokonstytucyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., podzielić należy stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, że brak jest podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. Wynika to z przepisu art. 136 ust. 1 i 2 oraz art. 137 u.g.n., gdzie w sposób jednoznaczny sformułowano dwie kwestie: po pierwsze, zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i po drugie, obowiązek zawiadamiania byłego właściciela, w przypadku zamiaru zmiany celu wywłaszczenia, przy jednoczesnym zagwarantowaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Gwarancje te prowadzą do wniosku, że wolą ustawodawcy, kierującego się zasadami konstytucyjnymi zawartymi w art. 21 i art. 64 ustawy zasadniczej, było ograniczenie wywłaszczenia do przypadków niezbędnych i to służących realizacji celu publicznego. Reasumując, stwierdzić należy, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 303/11 (dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym przyrost wartości nieruchomości należy uwzględnić niezależnie od tego, czy stanowił realizację celu wywłaszczenia i niezależnie od tego przez kogo został dokonany. Końcowo wskazać należy przede wszystkim, iż konsekwencją błędnej wykładni przepisu art. 140 ust. 4 u.g.n. była wadliwa ocena znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy i związane z tym naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję. Zarzutu naruszenia tego przepisu jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Z tych przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.