I OSK 2363/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 741/14 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od J. R. na rzecz Głównego Geodety Kraju kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 9 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.R. , uchylił postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2014 r., nr [...] , w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego i zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz skarżącego koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją z [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o zatwierdzeniu z urzędu zmiany użytków i klas glebowych odnośnie, m.in. działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] , stanowiącej wówczas własność Skarbu Państwa, w ten sposób, że w miejsce użytku gruntowego "rowy" (W) wpisano użytek gruntowy "grunty pod wodami powierzchniowymi płynącymi" (Wp). Pismem z [...] grudnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Prezydenta Miasta [...]. Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2004 r. Wnioskiem z [...] maja 2013 r. J.R. wystąpił do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. "zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1, 5 i § 2." Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., wydanym na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w zw. z art. 147 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony. Główny Geodeta Kraju postanowieniem z [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia J.R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że J.R. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2004 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...]. Był jedynie informowany o kolejnych etapach postępowania oraz rozstrzygnięciu z uwagi na fakt, że postępowanie zostało wszczęte na skutek jego skarg dotyczących danych wskazanych w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właściciela lub władającego – w odniesieniu do gruntów państwowych lub samorządowych oraz w odniesieniu do gruntów o nieuregulowanym tytule własności. Zaś na podstawie § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) sprawie w ewidencji gruntów i budynków, ewidencja obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, władających nieruchomościami, władających nieruchomościami w przypadków gruntów o nieustalonym właścicielu, a także dane dotyczące użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nad nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych oraz dzierżawców. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11 powyższego rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie powyższych przepisów interes prawny, a tym samym przymiot strony w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, mają tylko podmioty posiadające wyżej określone uprawnienia (własność, władanie, zarząd) do działki ewidencyjnej, której zmiany dotyczą. Jest to katalog zamknięty. W związku z powyższym, zdaniem organu, stroną postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. winny być osoby mające uprawnienia określone w powołanych przepisach prawa materialnego do działki ewidencyjnej [...] objętej tą decyzją. Natomiast J.R. nie ma żadnych uprawnień do tej działki, jest natomiast właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] sąsiadujących z działką ewidencyjną nr [...] (powstałą po podziale działki [...]). Główny Geodeta Kraju stwierdził, że J.R. jako przesłanki wznowieniowe wskazał: fałszywość dowodów, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne oraz wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, a w swoim wniosku i w kolejnych pismach nie powołuje się na jakiekolwiek uprawnienia do działki objętej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. Jedynie w protokole spisanym [...] sierpnia 2013 r. podał, że "uzasadnia swój interes prawny tym, że na podstawie nieprawdziwych dokumentów w studium dla Miasta [...] pokazano rzekę, której nigdy nie było, a nieruchomość J.R. uznano za strefę zieleni (ochronną) dla doliny rzecznej i zgodnie z postanowieniami studium skarżący nie może inwestować na terenie swojej działek, na których wyznaczono obszary zalewowe." Powyższe, zdaniem organu, nie odnosi się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r. Skargę na postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.R. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił nierozpoznanie istoty sprawy i niezasadne uznanie, że jako osobie, której przysługuje interes prawny, nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku w sprawie, w której organ administracji w sposób rażący naruszył prawo, co ma bezpośredni wpływ na sytuację faktyczną oraz prawną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] czerwca 2013 r. oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie. Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 741/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Główny Geodeta Kraju nie sprostał wymogom, o jakich mowa w art. 7 i art. 77 k.p.a., przez co doszło do naruszenia zasady dokonania niezbędnych ustaleń tak, aby w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnić, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania J.R. posiada przymiot strony. Zarówno w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej, jak i drugiej instancji, brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, dlaczego organy nie uznały J.R. za stronę postępowania. Przytoczenie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. sprawie w ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) oraz wskazanie jakich działek właścicielem jest skarżący, nie można uznać za prawidłowe uzasadnienie decyzji. Brak poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek rozważań w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia jej kontrolę przez sąd administracyjny. Zdaniem Sądu I instancji, w tych okolicznościach, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnego z regułami określonymi m.in. w art. 7, 77 i art. 80 k.p.a. i przy uwzględnieniu brzmienia art. 28 k.p.a., Główny Geodeta Kraju nie mógł stwierdzić, że J.R. nie ma przymiotu strony. Organy administracji w ogóle nie wyjaśniły, czy w niniejszej sprawie skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, czy też jedynie interesem faktycznym opartym na subiektywnym przekonaniu skarżącego, że jest on stroną postępowania w sprawie o wznowienie postępowanie w sprawie zakończonej decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zatwierdzeniu z urzędu zmiany użytków i klas glebowych. Zatem twierdzenie organu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony jest przedwczesne. Skargę kasacyjną do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 czerwca 2014 r., IV SA/Wa 741/14, wniósł Główny Geodeta Kraju. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na ustaleniu, że organ administracji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy; 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że organ administracji w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego; 3. przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie polegające na uznaniu, że organ administracji błędnie ustalił, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r.; 4. przepisów prawa materialnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne jego zastosowanie w sprawie polegające na uznaniu, że organ administracji nie podał w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia; 5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na skutek uznania, że organ naruszył dyrektywy określone wyżej wskazanymi przepisami k.p.a. i nie dokonał niezbędnych ustaleń, by wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący posiada przymiot strony, podczas gdy organ poczynił takie ustalenia i wykazał oczywisty brak interesu prawnego, a w konsekwencji brak przymiotu strony skarżącego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uwzględnienie skargi na decyzję organu w rezultacie uznania, że organ nie podał w sposób przekonujący motywów rozstrzygnięcia, podczas gdy postanowienie organu zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne odpowiadające wymogom zawartym w art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek sposób redakcji niektórych zarzutów kasacyjnych nie w pełni odpowiada wymaganiom określonym w art. 174 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzuty wymienione w pkt 1-4 skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego – w rzeczywistości dotyczą przepisów postępowania, i to takich, których Sąd I instancji bezpośrednio nie stosował, lecz ich naruszenie zarzucił organowi, na skutek sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Naruszenie prawa procesowego może obejmować zarówno przepisy regulujące postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, kształtujące tzw. normy odniesienia, jak i przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej, tworzące tzw. normy dopełnienia. Wprawdzie brak wyraźnego powiązania zarzutu odnoszącego się do tej drugiej grupy przepisów z zarzutem naruszenia prawa przez sąd administracyjny nie stanowi przeszkody do tego, by sąd drugiej instancji samodzielnie zidentyfikował ten ostatni zarzut i rozpoznał go merytorycznie, ale ponieważ te same zarzuty zostały już poprawnie, wraz z normami odniesienia, wskazane w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to Naczelny Sąd Administracyjny jedynie te dwa ostatnie zarzuty uznał za usprawiedliwione. Zauważyć na wstępie należy, że odmowa wznowienia postępowania "nieważnościowego" w niniejszej sprawie nastąpiła z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony. Sąd I instancji skonstatował, że organy administracji w ogóle nie wyjaśniły – ze względu na wadliwie przeprowadzone postępowanie (z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.) – czy skarżący legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, czy też jedynie interesem faktycznym, dlatego podjęte rozstrzygnięcie było co najmniej przedwczesne. Sąd I instancji nie zawarł jednak żadnych wskazówek, jakie okoliczności, na tle jakich norm prawnych, wymagają jeszcze wyjaśnienia lub w jakim kierunku powinno toczyć się postępowanie wyjaśniające i czy wobec tego odmowa wznowienia postępowania w ogóle powinna mieć miejsce w niniejszej sprawie, na gruncie art. 149 § 3 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji Główny Geodeta Kraju nie ograniczył się w zaskarżonym postanowieniu jedynie do przytoczenia przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz wskazania jakich działek właścicielem jest skarżący. Główny Geodeta Kraju stwierdził przede wszystkim, że J.R. nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2004 r., którego wznowienia się domaga, ani też stroną "zwykłego" postępowania, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2004 r. Główny Geodeta Kraju wyjaśnił także, że wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa [...] z [...] kwietnia 2013 r., mogą żądać włącznie osoby mające określone uprawnienia do nieruchomości, wymienione w przywołanych przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj.: własność, władanie, zarząd – do działki nr [...] . Skarżący takimi uprawnieniami nie dysponuje. Rolą Sądu I instancji była więc ocena, czy na gruncie art. 28 k.p.a. organ II instancji właściwie określił legitymację skarżącego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Tego Sąd I instancji nie uczynił uznając, że organy w ogóle nie dokonały oceny interesu prawnego skarżącego w oparciu o konkretne okoliczności tej sprawy, co nie odpowiada prawdzie. Czy ocena organu była słuszna jest osobną kwestią, nie można jednak stwierdzić, że tej oceny organ nie zawarł. Można więc rzec, że Sąd I instancji nie rozpoznał istoty sprawy. Jeśli natomiast Sąd I instancji uznałby, że ocena interesu prawnego skarżącego (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wymaga jeszcze wyjaśnienia pewnych okoliczności lub podjęcia zupełnie innych ustaleń, niż te, które dotychczas poczynił organ, to powinien dać temu wyraz stawiając organowi zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., czy też art. 107 § 3 k.p.a. Nie czyniąc tego Sąd I instancji naruszył nie tylko art. 141 § 4 p.p.s.a. (który to przepis nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej), ale także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił w sposób prawidłowy, dlaczego te właśnie przepisy stanowiły podstawę do uwzględnienia skargi. Zarzuty powołane w pkt 5 i 6 skargi kasacyjnej należało więc uznać za usprawiedliwione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną. Mając to na uwadze, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.