I OSK 2521/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. A. i M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2994/13 w sprawie ze skargi J.A. i M.K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.A. i M.K. solidarnie na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2994/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.A. i M.K. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił skarżącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H.A. i I.A. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Powyższa decyzja została wysłana do ich pełnomocnika za pośrednictwem Poczty Polskiej. W dniu 23 lipca 2013 r. do Wojewody Dolnośląskiego wpłynęła nieodebrana korespondencja z adnotacją: awizowano powtórnie - 9 lipca 2013 r. i zwrot nie podjęto w terminie - 16 lipca 2013 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. decyzja została uznana za doręczoną z upływem ostatniego dnia okresu, w którym poczta przechowuje pismo w swojej placówce tj. 16 lipca 2015 r. W związku z brakiem wniesienia odwołania, przedmiotowa decyzja stała się ostateczna z dniem 31 lipca 2013 r. Pismem z dnia 10 września 2013 r. skarżące, za pośrednictwem reprezentującego ich pełnomocnika, wniosły odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W przedmiotowym wniosku pełnomocnik stron wskazał, że w okresie od 28 czerwca 2013 r. do 16 lipca 2013 r. przebywał na zaplanowanym urlopie wypoczynkowym i nie mógł odebrać przesyłki pocztowej. W konsekwencji pełnomocnik nie mógł zapoznać się z treścią decyzji, a tym samym wnieść odwołania w ustawowym terminie. O fakcie wydania przedmiotowej decyzji pełnomocnik dowiedział się dopiero z pisma Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 września 2013 r. adresowanego do Ministra Skarbu Państwa. Zaskarżonym postanowieniem Minister Skarbu Państwa, działając na podstawie art. 58 § 1 w związku z art. 59 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), odmówił przywrócenia terminu do wniesienia przedmiotowego odwołania. Organ wyjaśnił, że brak winy w uchybieniu terminu można przyjąć tylko wtedy, gdy strona (pełnomocnik) nie mogła usunąć przeszkody do dokonania czynności procesowej, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Wskazał, że skarżące udzieliły adwokatowi pełnomocnictwa do działania w ich imieniu w sprawie o rekompensatę. Jednocześnie przedmiotowe pełnomocnictwo upoważniało go do udzielania pełnomocnictwa substytucyjnego. Zdaniem organu uprawdopodobnienie braku winy, w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a., nie może sprowadzać się tylko do stwierdzenia niedostępności ze względu na urlop, jak czyni to pełnomocnik. Od profesjonalnego pełnomocnika, należy wymagać bardziej starannego przedstawienia okoliczności i poważnych argumentacji mających uzasadnić składany wniosek. Organ podkreślił, że urlop pełnomocnika nie jest okolicznością, która uprawdopodobniałaby brak winy w uchybieniu terminu, tym bardziej że decyzja o urlopie zapadła z dużym wyprzedzeniem, zatem pełnomocnik zdawał sobie sprawę, iż w dniach od 28 czerwca 2013 r. do 16 lipca 2013 r. nie będzie mógł wykonywać czynności w imieniu swoich mocodawców, winien zatem uprzednio zabezpieczyć interesy wnioskodawczyń przed wyrządzeniem im ewentualnej szkody powstałej w wyniku braku działania pełnomocnika ze względu na jego nieobecność w kraju. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik J.A. i M.K. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 58 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że pełnomocnik skarżących nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem autora skargi, nieprawdziwe i niesprawiedliwe były zarzuty, że pełnomocnik wnioskodawczyń nie dość starannie reprezentował interesy swoich mocodawczyń. W skardze podkreślono, że kwestię okoliczności doręczenia zastępczego i braku działania pełnomocnika w okresie od 28 czerwca 2013 r. do 16 lipca 2013 r. należy rozpatrywać w kontekście całokształtu okoliczności sprawy i ewidentnych zaniedbań organu administracji. Zaznaczono, że pełnomocnik wnioskodawczyń, przed udaniem się na urlop wielokrotnie telefonował do pracowników organu zajmujących się sprawą z zapytaniem o termin wydania decyzji ostatecznej i nie uzyskał wiążącej odpowiedzi, nie mógł zatem zakładać, że organ, który przez 7 lat nie był w stanie załatwić sprawy, wyda decyzję i będzie ją próbował doręczyć akurat w trakcie jego krótkotrwałej nieobecności. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności przez stronę (uczestnika) postępowania. Główną przesłanką przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie przez osobę zainteresowaną braku winy w uchybieniu terminu. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu procesowego należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Do okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu przez stronę zalicza się między innymi przerwę w komunikacji, chorobę wymagającą hospitalizacji, czy inną nagłą i obłożną chorobę, która nie pozwoliła na dokonanie czynności procesowej lub posłużenie się osobą trzecią w celu dokonania czynności w zakreślonym terminie. Sąd uznał, że okoliczność niemożności odbioru przesyłki przez skarżące z uwagi na fakt wyjazdu na urlop wypoczynkowy ustanowionego w sprawie pełnomocnika, nie stanowi wystarczającej podstawy do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślił, że przy dochowaniu przez działającego w imieniu skarżących pełnomocnika należytej staranności, jakiej można wymagać od osoby profesjonalnie zajmującej się obsługą prawną, nie doszłoby do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu. W szczególności, troska o interesy mocodawczyń powinna skutkować poinformowaniem organu o czasowej nieobecności w stałym miejscu prowadzenia kancelarii, co z kolei pozwoliłoby wysłać korespondencję na adres tymczasowy, bądź poczekać z jej doręczeniem na powrót pełnomocnika. Zaznaczył, że udzielone adwokatowi pełnomocnictwo upoważniało go jednocześnie do udzielenia substytucji, nic nie stało więc na przeszkodzie aby upoważnić kogoś do odbioru korespondencji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zwłoki w wydawaniu decyzji Sąd wskazał, że okoliczności powyższe nie miały wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły J.A. i M.K. zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżących zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 58 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i w rezultacie nieustalenie, że pełnomocnik skarżących wykonywał swojej obowiązki z należytą starannością, w sytuacji uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, natomiast zaistniałe zdarzenie było spowodowane wcześniejszą bezczynnością organów administracyjnych w toczącej się sprawie, oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 7, art. 58 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. i w rezultacie nieustalenie, że pełnomocnik skarżących wykonywał swojej obowiązki z należytą starannością, w sytuacji uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie powołano okoliczności podnoszone już w skardze oraz we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, które przedstawiono już wyżej. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji przedstawioną na poparcie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest ustalenie czy pełnomocnik skarżących, który w trybie doręczenia zastępczego otrzymał decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., uprawdopodobnił brak swojej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Stosownie bowiem do brzmienia art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie, utrwalony jest pogląd, że kryterium winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych (R. Stankiewicz, Komentarz do art. 58 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, CH Beck, s. 365). Dokonując oceny czy strona zachowała szczególną staranność organ bierze pod uwagę obiektywny miernik staranności jakiej można wymagać od strony należycie dbającej o swoje interesy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 1998 r., sygn. akt III SA 1543/96). Także uchybienie terminu do dokonania czynności procesowej przez pełnomocnika niesie negatywne skutki dla reprezentowanej przez niego strony. Oceniając zasadność wniosku organ bierze w takim przypadku pod uwagę miernik staranności jakiego można wymagać od profesjonalnego pełnomocnika należycie dbającego o interesy swoich mocodawców. Dodatkowo wskazać należy, że o braku winy można mówić tylko w sytuacji, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do pokonania, której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy podjęciu największego w danych warunkach wysiłku. Uchybienie terminu może być więc poczytane jako zawinione, jeżeli strona godziła się na pewne wydarzenie, w sytuacji gdy mogła mu zapobiec (B. Adamiak, komentarz do art. 58 k.p.a. (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, Warszawa 2011, CH Beck, s. 281). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że okoliczności podnoszone przez pełnomocnika skarżących zarówno we wniosku o przywrócenie terminu, w skardze na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, jak i w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, nie mogą zostać uznane za okoliczności uprawdopodobniające braku jego winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. Przebywanie na urlopie, ani długotrwałe prowadzenie przez organ postępowania nie stanowi bowiem okoliczności uprawdopodobniającej brak winy w uchybianiu terminu. Tym bardziej nie jest to okoliczność uprawdopodobniająca brak winy profesjonalnego pełnomocnika, od którego wymagać można zachowania większej staranności niż od strony nie będącej profesjonalistą. Wyjazd na urlop nie stanowi żadnej nadzwyczajnej okoliczności, której profesjonalny pełnomocnik nie był w stanie przezwyciężyć. W orzecznictwie przyjmuje się, że samo przebywanie na urlopie nie usprawiedliwia uchybienia terminu do uzupełnienia braków formalnych, fakt ten nie zwalnia bowiem pełnomocnika strony z obowiązku dołożenia szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowych (por. post. NSA z dnia 12 września 2012 r., I FZ 272/12). Na pełnomocniku ciążył obowiązek podjęcia niezbędnych kroków celem należytego zabezpieczenia interesów jego klientów. Był on w pełni świadom, że toczy się postępowanie administracyjne i planując urlop powinien był zabezpieczyć się na wypadek otrzymania w okresie swojej nieobecności korespondencji, na którą trzeba będzie odpowiedzieć w zakreślonym terminie, pod rygorem ujemnych skutków procesowych. Podkreślić należy, że pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi przez skarżących umożliwiało mu ustanowienie pełnomocnika substytucyjnego, do którego skierowana byłaby korespondencja w sprawie. Dodatkowo, z zażalenia na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego z dnia 12 sierpnia 2013 r., wynika, że pełnomocnik posiadał wiedzę, iż projekt przedmiotowej decyzji został już sporządzony i zostanie ona podpisana oraz przesłana stronom po powrocie z urlopu pracownika organu. Tym samym wyjeżdżając na urlop pełnomocnik skarżących miał wszelkie przesłanki aby oczekiwać, że w najbliższym czasie, także w trakcie jego nieobecności, przedmiotowa decyzja zostanie wydana i doręczona stronom. Pełnomocnik skarżących jako profesjonalista, powinien był być świadomym istnienia procedury doręczenia zastępczego, jak również znać termin w którym należy wnieść odwołanie od tak doręczonej decyzji oraz zdawać sobie sprawę z konsekwencji niedokonania czynności procesowej w ustawowo określonym terminie. Jako podmiot zawodowo dbający o interesy swoich klientów powinien był, zachowując szczególną staranność, zabezpieczyć ich interesy. Obowiązek taki ciążył na pełnomocniku niezależnie od szybkości działania organu w niniejszej sprawie. Podkreślić także należy, że pełnomocnik przebywał na urlopie w dniach od 28 czerwca do 16 lipca 2015 r. Decyzja Wojewody Dolnośląskiego została uznana za doręczoną w dniu 16 lipca 2015 r. Zatem nawet w sytuacji, gdy pełnomocnik nie mógł odebrać korespondencji, gdyż decyzja została już zwrócona do nadawcy, mógł uzyskać wiedzę o jej wydaniu oraz treści w inny sposób, na przykład telefonicznie. Jak bowiem wynika z pism pełnomocnika, już wcześniej uzyskiwał on telefonicznie informacje od organu na temat toczącej się sprawy. Gdyby pełnomocnik spróbował uzyskać tę informację w dniu swojego powrotu czy też nawet w dniach następnych, możliwym byłoby wniesienie odwołania w ustawowo określonym terminie czternastu dni od daty uznania decyzji za doręczoną. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie nie można stwierdzić braku winy pełnomocnika w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Tym samym nie można było zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że organ administracyjny dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 k.p.a, a także naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., gdyż rozpatrując wniosek pełnomocnika wszystkie powyższe okoliczności zostały przez organ zauważone oraz wzięte pod rozwagę. W konsekwencji zatem słusznym było oddalenie skargi zaskarżonym wyrokiem. Z wyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).