III SA/Kr 406/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi E. P., M. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. nr [ ] w przedmiocie nadania nazw ulic w miejscowości P. postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym kwotę 300 zł ( słownie: trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Uchwałą Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 oraz art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 594) w miejscowości P nadano nazwy ulicom dotąd bezimiennym. Rozmieszczenie ulic uwidoczniono w załączniku graficznym do powyższej uchwały. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2013 r. pod pozycją 7145, z dnia 9 grudnia 2013 r. Natomiast w życie weszła w dniu 24 grudnia 2013 r. W dniu 5 grudnia 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo E. P. i M. P. (dalej zwanych skarżącymi) zatytułowane "wezwanie do zmiany uchwały Rady Gminy ze względu na naruszenie prawa". W piśmie tym skarżący wnieśli o zmianę nazwy prywatnej drogi wewnętrznej w uchwalonej "ustawie Rady Gminy" z ul. P na ul. J. W piśmie powyższym skarżący wskazali, że w dniu 20 sierpnia 2013 r. złożyli wniosek o nadanie ich prywatnej drodze wewnętrznej nazwy ul. J i taka nazwa została wprowadzona w projekcie nazw ulic w miejscowości P – paragraf 2 punkt 19. W uchwale z 28 listopada 2013 r. Rada Gminy zmieniła bez zgody skarżących nazwę ulicy na ul. P, co zdaniem skarżących nie jest zgodne z prawem. Rada Gminy nie udzieliła skarżącym odpowiedzi na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 3 lutego 2014 r. E. P. i M. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., zaskarżając ją w całości. Skarżący zarzucili uchwale naruszenie: - art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zakresie w jakim przepisy te statuują zasadę ochrony prawa własności, a także naruszenie art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121; powoływany dalej jako k.c.) w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje swobodę uprawnień właściciela w zakresie decydowania o przedmiocie jego prawa własności. - art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis statuuje zasadę równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej i zakaz dyskryminacji w życiu społecznym, - art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ten przepis ustanawia w demokratycznym państwie prawa generalną zasadę proporcjonalności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności jednostek z uwagi na względy interesu społecznego, - postanowień preambuły Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego z 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607) w związku z art. 3 ust. 1 tejże Karty w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek umożliwienia mieszkańcom gminy aktywnego uczestnictwa w sprawach publicznych o charakterze lokalnym, a także naruszenie art. 4 ust. 6 Karty w związku z art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w jakim przepisy te ustanawiają obowiązek przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy we wszystkich sprawach istotnych dla danej społeczności gminnej, - art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 260) w zakresie, w jakim ten przepis uzależnia kwestie związane z uchwalaniem nazewnictwa ulic stanowiących prywatne drogi wewnętrzne od uwzględnienia wyrażonego na piśmie stanowiska właściciela danej drogi w przedmiocie jej proponowanej nazwy, - art. 7 ust. 1 pkt 1, 5 i 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie w jakim nakładają one na organy gminy obowiązek zapewnienia na jej obszarze ładu przestrzennego, ochrony zdrowia a także porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli, - postanowień szczególnych zawartych w § 5 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 9 stycznia 2012 r. (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 125) w zakresie, w jakim przewidują one zasady prowadzenia przez gminę numeracji porządkowej dla nieruchomości budynkowych znajdujących się na jej obszarze. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminny w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływana dalej jako p.p.s.a.), jako wydanej z rażącym naruszeniem konstytucyjnych zasad prawa, w szczególności zasady równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej, zasady samostanowienia przez mieszkańców danej społeczności gminnej, a także ustawowego obowiązku gminy realizacji zadań w sprawach dotyczących ładu przestrzennego, ochrony zdrowia, a także ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o nakazanie Wojewodzie w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce ewidencyjnej nr [...] w P wnioskowanej przez skarżących nazwy "ulica J". W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że zachodzą w sprawie okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. Zdaniem organu skarżący nie posiadają interesu prawnego do działania w niniejszej sprawie jako strona, gdyż zaskarżona uchwała nie dotyczy działki nr [...] należącej do skarżących. Skarżący nie posiadają natomiast jakichkolwiek tytułów prawnych do ulic wyszczególnionych w zaskarżonej uchwale. Budzi zatem wątpliwości, czy przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie nadania nazw ulic, czy też niepodjęcie uchwały o nadaniu nazwy działce [...] – ulica J. K. Organ ustosunkował się również po zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze. Skarżący w piśmie procesowym z 24 marca 2014 r,. stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę podniosła, że orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii reprezentacji gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest niejednolite, powołując orzeczenia sądów administracyjnych w tym zakresie. Skarżący podnieśli, że kwestionują zaskarżoną uchwałę, w zakresie w jakim pomija ona działkę nr [...]. Skarżący podnieśli także, że w dniu 5 lutego 2014 r. otrzymali zawiadomienie Wójta Gminy z 10 stycznia 2014 r., w którym poinformowano ich o przydzieleniu nowych danych adresowych – ul. P. W odpowiedzi na skierowane przez skarżących wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 3 marca 2014 r. Wójt Gminy wskazał, że zmiana danych adresowych nastąpiła w oparciu o zaskarżoną uchwałę z 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) i przepisów rozdziału pierwszego ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi badanie zgodności z prawem indywidualnych decyzji administracyjnych, ale również aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Oceniając zgodność z przepisami prawa zaskarżonej uchwały, należy poddać rozważaniom przede wszystkim następujące zagadnienia: 1) kwestię istnienia przedmiotu zaskarżenia, 2) kwestię naruszenia interesu prawnego skarżących. Przedmiotowa Uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P została zaskarżona przez właścicieli drogi wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości P w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem zastępczym podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności należy zważyć, że skarżący formalnie objęli zakresem zaskarżenia całość wyżej wymienionej uchwały, jednakże zarzuty podniesione w skardze i jej uzasadnienie wskazują na to, że nie godzą się oni z faktem nienadania drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] nazwy – ulica J. Skarżący upatrują naruszenie swego interesu prawnego zarówno w nienadaniu tejże ulicy żadnej nazwy, jak i w przypisaniu jej do najbliżej położonej ulicy P. Zdaniem Sądu w tym stanie rzeczy należy mieć uzasadnione wątpliwości co do faktu istnienia przedmiotu zaskarżenia. Zaskarżona uchwała nie dotyczy bowiem działki nr [...]. W projekcie zaskarżonej uchwały w § 1 pkt 19 znajdował się zapis o nadaniu nazwy ul. J ulicy oznaczonej jako "ulica w lewo od ulicy P, biegnąca na zachód po działce oznaczonej w EGiB nr [...] a dalej po działce nr [...]. Długość ulicy 190 metrów, początek numeracji od strony zachodniej, od ulicy P". W dniu 21 października 2013 r. do Wójta Gminy wpłynęło pismo podpisane przez B. i G. D., K. i Ł. K. oraz B. i A. K., w którym osoby te poinformowały, że nie wyrażają zgody na nadanie ulicy, przy której zamieszkują, nazwy ulicy J i wnoszą o przypisanie nieruchomości o numerach [...], [...] i [...] do ulicy P. Na posiedzeniu w dniu 28 listopada 2013 r. Rada Gminy po dyskusji na ten temat poddano pod głosowanie wykreślenie z projektu uchwały § 1 pkt 19. Rada Gminy głosowała następująco: 12 głosów "za", 1 głos "przeciw" i 1 głos "wstrzymujący". Zaskarżona uchwała nie zawiera zatem postanowień dotyczących działki nr [...], a z jej treści nie wynika również, aby domom położonym przy tej drodze wewnętrznej nadano numerację w powiązaniu z ulicą P. Z treści powyższej uchwały nie można wywieść, aby budynkom położonym przy drodze wewnętrznej stanowiącej działkę nr [...] zostały przypisane inne oznaczenia, niż dotychczasowe. Gdyby jednak przyjąć, zgodnie z literalnym brzmieniem skargi, iż zakresem zaskarżenia objęta jest cała uchwała Rady Gminy Nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P, to należy stwierdzić, że skarżący nie są legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Gminy w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P z 28 listopada 2013 r. Należy podnieść, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie skarżących, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero ustalenie, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Innymi słowy, dopiero dokonanie oceny stwierdzającej naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby sąd administracyjny rozpoznał sprawę i orzekł, czy naruszenie tego interesu bądź uprawnienia nastąpiło z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzekł o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (tak NSA m.in. w wyrokach: z 3 września 2004 r., OSK 476/04, z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów przedstawicieli doktryny wynika, że wśród teorii dotyczących pojęcia interesu prawnego dominuje tzw. obiektywna wersja pojmowania interesu prawnego (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 230). Według zwolenników tej teorii do skutecznego legitymowania się interesem prawnym konieczny jest wyraźny przepis prawa administracyjnego, który wskazuje istnienie takiego interesu prawnego. W myśl tego przeważającego poglądu interes faktyczny nie tworzy legitymacji procesowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 1991 r., sygn. IV SA 972/90, ONSA 1991, Nr 3-4, poz. 52, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96, ONSA 1997, Nr 3, poz. 102, s. 45-46). Przedmiotowa sprawa dotyczy materii ustalenia (nadania) nazw ulic. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kwestia nazewnictwa ulic należy do wyłącznej właściwości rady gminy. W ustawodawstwie polskim nie ma przepisu, który wskazywałby na interes prawny mieszkańców ulicy w przedmiocie nazewnictwa tej ulicy. Zatem zgodnie z dominującą teorią obiektywną interesu prawnego, mieszkańcy ulicy nie mieliby interesu prawnego w tym przedmiocie, lecz faktyczny. Takie stanowisko prezentowały sądy administracyjne w swych orzeczeniach (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1993 r., sygn. I SA 1099/93). Jednakże interes prawny mieszkańców społeczności lokalnej ma ustawowe źródło. Tego źródła należy szukać w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego sporządzonej przez Radę Europy w dniu 15 października 1985 r. w Strasburgu (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Karta ratyfikowana została przez Rzeczpospolitą Polską w dniu 26 kwietnia 1993 r., zaś weszła w życie w dniu 1 marca 1994 r. Została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Rzeczpospolitej Polskiej w dniu 25 listopada 1994 r. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. Jednocześnie (art. 91 ust. 2 Konstytucji) umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Pomimo że ratyfikacja Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego miała miejsce przed wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., to na mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji stosuje się do niej art. 91 Konstytucji. Stosownie do art. 3 ust. 1 Karty, dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego i określającego ideę oraz istotę samorządu, "Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców". Należy się więc zgodzić ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 26 lutego 1998 r. (sygn. I SA 1860/97, LEX nr 44680), w myśl którego z końcowej treści przepisu art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego wynika wprost, że interes mieszkańców musi być uwzględniony i ma zawsze rangę interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym (obecnie: ustawy o samorządzie gminnym), co nie było możliwe do przyjęcia przed ratyfikacją Karty. Podobnie orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2000 r. (sygn. I SA 1670/99). Mając na uwadze powyższe należy jednak zauważyć, że do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku między naruszeniem a sytuacją prawną skarżącego. Skarżący, wnosząc skargę na uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, to jest udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 czerwca 2001 r., II SA 3157/00 oraz z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02). Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłoby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4 poz. 83A). Jest bezdyskusyjne, że nadanie ulicom nazw dotyczy części mieszkańców gminy, a sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ma istotny wpływ na funkcjonowanie gminy i warunki życia jej mieszkańców i zaspokajanie ich potrzeb. Zmiana nazwy ulic wywiera poważny bezpośredni wpływ zarówno na prywatną sferę ich życia, jak i sferę związaną z funkcjonowaniem w społeczeństwie, wiąże się z konkretnymi uciążliwościami mającymi postać obowiązków prawnych, łączących się także z wydatkami. Wymaga dokonania zmian we wszelkich dokumentach zawierających adres zamieszkania, jak dowody osobiste, zawiadomienia urzędów i instytucji publicznych, jak na przykład urzędy skarbowe, Krajowy Rejestr Sądowy, organ koncesyjny - o zmianie adresu. Ponadto osoby będące przedsiębiorcami oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej, zmuszone są ponieść koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., II OSK 633/11 i wyrok WSA w Lublinie z 6 grudnia 2011 r., III SA/Lu 321/11). W niniejszej sprawie jednak tak postrzegany interes prawny nie zachodzi po stronie skarżących, gdyż nie zamieszkują oni przy ulicy, ani nie są właścicielami nieruchomości, której dotyczyłaby zaskarżona uchwała. Skarżący mają tytuł prawny do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], której nie została nadana żadna nazwa, w tym również nazwa ulica P. Zaskarżona uchwała nie dotyczy powyższej nieruchomości. Sąd w tym miejscu zaznacza, że nie jest przedmiotem oceny w tym postępowaniu pismo (zawiadomienie) Wójta Gminy z 10 stycznia 2014 r., o którym mowa w piśmie procesowym skarżących z 24 marca 2014 r. Należy też zaznaczyć, że kwestia upodobań co do nazw ulic wyczerpuje znamiona interesu faktycznego, a nie prawnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2014 r., IV SA/Po 1203/13). Interes prawny w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie nadania nazw ulic wynika bowiem z tego, że skarżący są członkami społeczności lokalnej, której uchwała bezpośrednio dotyczy, jeśli dodatkowo powstają po ich stronie obowiązki administracyjne związane ze zmianą adresu w następstwie nadania nazwy ulicy, co nie ma miejsca w odniesieniu do skarżących w niniejszym postępowaniu. Z tych względów działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę, gdyż brak jest przesłanki dopuszczalności zaskarżenia sensu stricto w postaci legitymacji czynnej skarżących. Skarżący bowiem zaskarżyli całą Uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P, nie wykazując jednak interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały w odniesieniu do nadania nazw wskazanym w niej ulicom. Na marginesie rozważań należy także podnieść, że zgłoszony w skardze "z ostrożności procesowej" wniosek zaskarżenia o nakazanie Wojewodzie w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wydania zarządzenia zastępczego w sprawie nadania działce ewidencyjnej nr [...] w P wnioskowanej przez skarżących nazwy "ulica J" nie jest kompatybilny z przedmiotem zaskarżenia, jednakże sąd administracyjny nie jest związany wnioskami zaskarżenia skonstruowanymi w skardze, ani też wniosek zaskarżenia nie może przesądzać o innej kwalifikacji skargi, w szczególności o zmianie wyraźnie określonego przez skarżącego przedmiotu zaskarżenia. Zarówno w tytule skargi, w jej zarzutach oraz w ich uzasadnieniu skarżący wyraźnie określili jako przedmiot zaskarżenia Uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P. Skarga została zatem wniesiona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i sąd administracyjny nie miał podstaw do rozpatrzenia tej skargi jako skargi wniesionej w oparciu o art. 101a powyższej ustawy. Bez wątpienia natomiast powyższe przepisy pozwalają na wnoszenie odmiennych rodzajowo skarg - art. 101 ust. 1 pozwala na wnoszenie skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, natomiast art. 101a ust. 1 pozwala na wniesienie skargi, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem (bezczynność organu gminy) albo przez podejmowane czynności faktyczne lub prawne narusza prawa osób trzecich. W odniesieniu do każdej z wyżej wymienionych skarg odmienny jest przedmiot zaskarżenia. Skoro w niniejszej sprawie jako przedmiot zaskarżenia została wskazana Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości P, skarga musiała być rozpatrywana w oparciu o art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Orzeczenie o kosztach uzasadnia treść art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.