II SA/Ol 383/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T.R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie nakazania rozbiórki wiaty oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał T.R. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i przedłożyć do dnia 28 lutego 2013 r.: zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarze projektu technicznego z opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem projektanta o przynależności do izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż na działce "[...]" została wybudowana wiata o konstrukcji drewnianej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Według oświadczenia strony, obiekt został wybudowany w 2002 r. Budowa przedmiotowego obiektu stanowi naruszenie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Tym samym, należało wszcząć postępowanie legalizacyjne z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na wniosek strony, organ pierwszej instancji przedłużył, postanowieniem z dnia 27 lutego 2013 r., termin wykonania obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem - do dnia 31 października 2013 r. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., decyzją z dnia 12 grudnia 2013 r. nakazał T.R. rozebrać samowolnie wybudowaną wiatę o konstrukcji drewnianej na działce "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podał, że na opisanej działce T.R. w 2002 r. wybudował wiatę o konstrukcji drewnianej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 17 września 2012 r. zobowiązano inwestora do złożenia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów, celem ewentualnej legalizacji wiaty. Pomimo upływu terminu, nie złożył on wymaganych dokumentów, co na mocy art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego obligowało organ do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. W złożonym odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, T.R. zarzucił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Podniósł, że organ pierwszej instancji w piśmie z dnia 10 maja 2012 r. wskazał, że sporny obiekt jest obiektem małej architektury, a stanowisko to znalazło potwierdzenie w zeznaniach złożonych przez pracowników tego organu przed Sądem Rejonowym w G. II Wydział Karny w sprawie o sygn. akt: "[...]". Organ pierwszej instancji pominął jednak te dowody i przyjął jako jedyny dowód w postępowaniu pismo WINB w O. z dnia 25 maja 2012 r., w którym zawarto arbitralną, błędną zdaniem odwołującego się, ocenę obiektu jako wiaty. Stwierdził, że powyższe stanowi także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Odwołujący się zarzucił ponadto, że bezpodstawnie uznano J.K. za stronę postępowania. Po rozpoznaniu odwołania strony, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 14 lutego 2014 r., uchylił decyzję organu pierwszej instancji i poprzedzające je postanowienia z dnia 17 września 2012 r. oraz z dnia 27 lutego 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone było w niewłaściwym trybie. Wyjaśnił, że samowolna budowa obiektów wymagających zgłoszenia podlega innej procedurze niż wzniesienie obiektów, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - budowa m.in. wiat nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz winna być poprzedzona zgłoszeniem. Zastosowany przez organ pierwszej instancji tryb postępowania, określony w art. 48 Prawa budowlanego, dotyczy obiektów, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, zaś w sprawie właściwy jest tryb, określony w art. 49b tej ustawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że sporny obiekt nie mógł być zakwalifikowany jako obiekt małej architektury określony w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zauważył, że przedmiotowa wiata nie odpowiada w formie i funkcji żadnej z kategorii obiektów określonych w tym przepisie, o czym świadczy konstrukcja i wielkość spornej wiaty. Organ odwoławczy zarzucił ponadto, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób bezsporny, kiedy i kto wzniósł przedmiotową wiatę, a także tego, do kogo należy działka nr "[...]", na której została ona zlokalizowana. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że postępowanie karne jest prowadzone pod kątem ustalenia, czy został popełniony czyn społecznie szkodliwy, zabroniony ustawą w chwili jego popełnienia, natomiast postępowanie w sprawie samowoli budowanej zmierza do ustalenia, czy wystąpiła samowola, jeśli tak, to kiedy oraz kto się dopuścił naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie zgodził się ponadto z zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności przez wytknięcie organowi pierwszej instancji uchybienia w piśmie z dnia 25 maja 2012 r. Organ podniósł, że zgodnie z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego wojewódzki inspektor nadzoru budowanego jest organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Analizując działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w toku postępowania skargowego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał zatem obowiązek wytknąć temu organowi podległemu uchybienie i wskazać prawidłowe działania, mające na celu konwalidację tego uchybienia. Wyjaśnił również, że nie uznano J.K. za stronę prowadzonego postępowania. W skardze, złożonej do tut. Sądu, T.R. zarzucił, że organy obu instancji, z naruszeniem art. 3 pkt 4 i art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z pominięciem rzeczywistego charakteru spornego obiektu, zakwalifikowały go jako obiekt budowlany, którego budowa wymaga pozwolenia na budowę (ustalenie organu pierwszej instancji), a następnie jako obiektu budowlanego, którego budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (ustalenie organu drugiej instancji). W ocenie skarżącego, organ drugiej instancji powinien zakwalifikować obiekt, którego dotyczy postępowanie, jako obiekt małej architektury. T.R. podniósł, że obiekt ten został przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S.: "[...]", zakwalifikowany w złożonych przez nich zeznaniach w sprawie o sygn. akt "[...]", prowadzonej przed Sądem Rejonowym w G. II Wydział Karny, w ten właśnie sposób, z uwagi na przeznaczenie wyłącznie na cele rekreacji oraz brak trwałego połączenia z podmurówką, umożliwiający jego przenoszenie. Skarżący wywiódł, że uznanie spornego obiektu za tzw. obiekt małej architektury, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia właściwemu organowi, powoduje, że brak jest merytorycznych przesłanek do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie, niż orzeczenia o odmowie wydania nakazu rozbiórki. Skarżący wniósł, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a, o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołu zeznań wskazanych wyżej świadków, złożonych w toku postępowania o sygn. akt "[...]"w dniach: 15 listopada 2012 r. i 7 lutego 2013 r., na okoliczność, że obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie, został przez tych inspektorów budowlanych uznany za obiekt małej architektury. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 grudnia 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazał, że skala uchybień organu pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu warunkowała podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. - o charakterze kasacyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 grudnia 2013 r., którą nakazano skarżącemu rozebrać samowolnie wybudowaną wiatę o konstrukcji drewnianej na działce o nr ew. "[...]". Zgodnie z tym przepisem – organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Cytowany art. 138 § 2 K.p.a. pozwala organowi odwoławczemu uchylić zakwestionowaną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dopiero łączne spełnienie tych dwóch przesłanek daje organowi drugiej instancji możliwość uwolnienia się od obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są bowiem jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Dodać należy, że - ponieważ instytucja kasacji przewidziana w art. 138 § 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 519 - 520). W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia, zobowiązany jest wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu o wskazanie okoliczności faktycznych, które mają znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Kontroli Sądu podlegało więc, czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień, określonych w art. 138 § 2 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że sporny obiekt stanowi konstrukcję drewnianą o wymiarach "[...]", składającą się z sześciu słupów (z których część posadowiona została na kamiennym murku), na których oparto dach. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przesądził, że obiekt ten nie jest obiektem małej architektury, lecz należy go zakwalifikować jako wiatę, której budowa wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Ocenę tę należy podzielić. W myśl art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Jak wskazuje cytowany przepis, definicja obiektu małej architektury w żaden sposób nie nawiązuje do obiektu budowlanego, jakim jest wiata/altana. Ustawodawca w przywołanej definicji wprost podzielił obiekty małej architektury na trzy grupy. Jednakże, w ocenie Sądu, wiata/altana ogrodowa nie może być do żadnej z nich zaliczona. Nie stanowi ona obiektu kultu religijnego (lit. a), jak również nie jest obiektem – w sensie prawnym - małej architektury ogrodowej (lit. b), gdyż do tej grupy ustawodawca zalicza takie obiekty jak posągi i wodotryski. Należy przyjąć, że ustawodawca miał na myśli pod pojęciem "inne obiekty architektury ogrodowej" jedynie ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem. Nie można również, w ocenie Sądu, zaliczyć wiaty/altany do obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, wymienionych przykładowo pod lit. c. Wyliczenie to ma co prawda charakter przykładowy, ale wyznacza zakres znaczeniowy pojęcia obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej. Oznacza to, że do tego rodzaju obiektów budowlanych mogą zostać zaliczone jedynie takie obiekty, które posiadają analogiczne właściwości z tymi obiektami, na które ustawodawca przykładowo wskazuje. W ocenie Sądu, nie sposób doszukać się podobieństwa pomiędzy huśtawką, drabinką, czy piaskownicą, a wiatą/altaną o wymiarach 4,37x 2,90 m. Organ odwoławczy zasadnie więc uznał, że w ustawowej definicji "obiektu małej architektury" nie mieści się obiekt budowlany, jakim jest wiata (altana ogrodowa), biorąc pod uwagę jej funkcje użytkowe, jako miejsce spotkań i odpoczynku, o konstrukcji chroniącej przed deszczem i słońcem. Wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, wzniesiona np. nad przystankiem lub parkingiem. Altana zaś to niewielka budowla o lekkiej konstrukcji, zwykle drewniana o ażurowych ścianach (internetowy słownik języka polskiego PWN). Podobnie w literaturze fachowej: "altana - (chłodnik, ciennik) lekka budowla, często ażurowa, stawiana w ogrodzie, często ozdobna, również niewielki plac zacieniony przez krąg drzew. Ma za zadanie chronić przed deszczem i słońcem. Miejsce spotkań i wypoczynku" (w: L.Majdecki, Historia Ogrodów, t. 2. Od XVIII wieku do współczesności, PWN, Warszawa, 2008) (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 604/10). Wiata/altana nie stanowi obiektu małej architektury, o którym mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego również z tej przyczyny, że art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jednoznacznie stanowi, iż budowa m.in. wiat i altan o powierzchni do 25 m2, z zastrzeżeniem, że łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, nie wymaga pozwolenia na budowę. Jednakże, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, budowa wymienionych w tym przepisie obiektów wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Należy zatem uznać, że budowa wiaty wymaga zgłoszenia. Wobec powyższego, skoro wybudowanie przedmiotowego obiektu wymagało uprzedniego zgłoszenia, lecz w stanie faktycznym sprawy nie zostało nim poprzedzone, to prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie naprawcze winno być prowadzone nie w trybie art. 48 prawa budowlanego, lecz art. 49b tej ustawy. W niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ocenił też, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie sprawy, z uwagi na to, że organ pierwszej instancji nie ustalił w sposób bezsporny, kiedy i kto wzniósł przedmiotową wiatę, a także tego, do kogo należy działka nr "[...]", na której została ona zlokalizowana. Kwestia ta zaś nie może być dorozumiana, a ma wynikać wprost z dokumentów, zgromadzonych przez organ, prowadzący postępowanie. Ustalenie powyższych okoliczności oraz prowadzenie postępowania naprawczego we właściwym trybie nie może być konwalidowane przez organ odwoławczy na zasadzie art. 136 K.p.a., gdyż stanowiłoby to rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności, jest natomiast niezbędne do prawidłowego rozpoznania sprawy. Nie można również podzielić zarzutu skarżącego, podniesionego na rozprawie, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została w oparciu o pismo WINB i de facto stanowi decyzję organu drugiej instancji. Wskazać należy, że w myśl postanowień art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego – organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jest wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego. Oznacza to, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego miał prawo wytknąć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego uchybienie i wskazać kierunki prawidłowego działania, a ostateczna decyzja należała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, należy stwierdzić, że przeprowadzenie tych dowodów nie jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozpoznawanej sprawie, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy ustalony został bowiem zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.