III SA/Wr 232/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia NSA Anna Moskała, Protokolant specjalista Katarzyna Jastrzębska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcie Wieloletniego Programu Współpracy Gminy Miasto O. z organizacjami pozarządowymi na lata 2012-2017 I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miejskiej w O. na rzecz Wojewody D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na mocy art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Wojewoda D. – jako organ nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego – wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] w sprawie przyjęcia Wieloletniego Programu Współpracy Gminy Miasto O. z organizacjami pozarządowymi na lata 2012-2017 z powodu istotnego naruszenia art. 5a ust. 4 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. nr 96, poz. 873 ze zmianami; zwana dalej w skrócie "ustawą") w związku z art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483); nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na poparcie żądania skargi organ wskazał, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada działała m.in. na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zdaniem organu nadzoru, ustalając program wieloletni należy w nim uwzględnić wszystkie elementy właściwe dla programów rocznych, a więc te, o których mowa w art. 5a ust. 4 ustawy. Program wieloletni winien zatem określać w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Przywołany przepis ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie określa obligatoryjne elementy merytoryczne i determinuje nie tylko treść uchwały w sprawie rocznego, ale również wieloletniego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi. Oznacza to, że zarówno w przypadku rocznego, jak i wieloletniego programu współpracy, o zrealizowaniu normy kompetencyjnej określonej w wymienionych przepisach możemy mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego gminy reguluje co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 tej ustawy. Tymczasem w programie przyjętym uchwałą nr [...] nie określono: sposobu realizacji programu, wysokości środków planowanych na realizację programu, tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Co do konstrukcji, pomiędzy programem wieloletnim a rocznym, organ nadzoru zauważył, że nie zachodzą żadne istotne różnice. Odrębność każdego z nich sprowadza się jedynie do obowiązku ich wprowadzania i ram czasowych obowiązywania każdego z nich. Zgodnie bowiem z art. 5 a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala program, co przesądza o obligatoryjności jego wprowadzenia. Z kolei wieloletni program może zostać uchwalony, co świadczy o fakultatywności jego przyjęcia. Nadto odmienny charakter obu programów łączy się z zakresem czasowym obowiązywania każdego z nich (roczność/wieloletniość). Niezależnie od tego, czy chodzi o program roczny, czy wieloletni, organ stanowiący dokonując realizacji normy kompetencyjnej winien wskazać wysokość środków planowanych na realizację programu. Z uwagi na fakt, że uchwała w sprawie współpracy z organizacjami pozarządowymi jest programem, zdaniem organu nadzoru wskazana wysokość kwoty jaką gmina ma zamiar przeznaczyć na jego realizację nie ma charakteru ostatecznego. Chodzi tutaj o orientacyjne wskazanie planowanych środków w postaci konkretnej kwoty, które dana jednostka w określonym okresie jest w stanie przekazać na realizację celów publicznych przez podmioty zewnętrzne. Oznacza to, że może dojść do sytuacji, gdy określona w wieloletnim programie współpracy kwota udzielanej pomocy w kolejnych latach będzie się odpowiednio zwiększać bądź zmniejszać w stosunku do pierwotnie zakładanej. Jak stanowi treść § 7 uchwały "Realizując cele, o których mowa w § 2, uwzględniając zasady i formy współpracy określone w § 3 i 4, Burmistrz powołuje: a) pełnomocnika ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi, b) Zespół doradczo-opiniujący." W dalszych przepisach dokonano podziału zadań pomiędzy pełnomocnika a zespół doradczo-opiniującym. Wedle tych (§ 8 lit. a uchwały), pełnomocnik dokonuje oceny ofert i wniosków o wsparcie organizacji pozarządowych lub powierzenie zadania publicznego pod względem formalnym. Z kolei zadaniem zespołu jest m. in. opiniowanie wniosków organizacji o udzielenie wsparcia lub powierzenie zadania publicznego (§ 9 lit. b uchwały). Ze wskazanych przepisów wynika, że w uchwale powołano do życia nieznany ustawie organ w postaci zespołu doradczo-opiniującego i działającego obok niego pełnomocnika ds. współpracy z organizacjami pozarządowymi. Na wagę naruszenia wpływa fakt, że dokonano tego bez istnienia ku temu podstawy prawnej. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy są wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miejskiej w O. wedle których zespół doradczo-opiniujący, o którym mowa w uchwale, ma charakter stały, a jego kadencja - tak jak kadencja Rady Miejskiej - trwa cztery lata. Tymczasem zgodnie z art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy program winien określać tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Wskazany przepis należy interpretować w powiązaniu z art. 15 ust. 2a ustawy, wedle którego organ administracji publicznej ogłaszający otwarty konkurs ofert powołuje komisie konkursową w celu opiniowania złożonych ofert. Z kompilacji obu przepisów ustawy należy wyprowadzić wniosek, że komisja konkursowa (dla której w programie współpracy winny zostać ustalone tryb powoływania i zasady działania) ma charakter doraźny, a jej powoływanie powinno następować każdorazowa w przypadku ogłoszenia otwartego konkursu ofert. Ponadto to nie organ stanowiący, ale organ ogłaszający konkurs powołuje komisję konkursową. Należy również dodać, że skład zespołu opiniująco-doradczego nie odpowiada składowi komisji konkursowej przewidzianej przez przepisy ustawy. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska w O. w istocie nie określiła także trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych wymaganych przez art. 5a ust. 4 pkt 11 ustawy. Organ nadzoru wsparł swoje wywody powołaniem się na uregulowania rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). W ujęciu bowiem § 119 ust. 1 załącznika do rozporządzenia, na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Z kolei § 141 Zasad stanowi: "Do projektów uchwał i zarządzeń stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, o ile zasady zawarte w niniejszym dziale nie stanowią inaczej." Oznacza to, że podejmując uchwałę w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, Rada Miejska w O. była obowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 5a ust. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Brak regulacji obligatoryjnych elementów, wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego organ nadzoru zasygnalizował, że informacje o sposobie tworzenia programu oraz przebiegu konsultacji powinny być przedmiotem ustaleń programu, a nie jego uzasadnienia. Pomimo faktu, że uzasadnienie stanowi integralną część uchwały, to jednak nie może zastąpić jej merytorycznej treści. Z charakteru prawnego uzasadnienia wynika, że ma ono służyć przedstawieniu intencji prawodawcy. Uzasadnienie nie zastępuje treści przyjmowanego aktu prawnego, lecz stanowi jego dopełnienie. W tym znaczeniu może wpłynąć na interpretację treści danego aktu, ale w sposób samodzielny nie może go zastępować. W odpowiedzi Gmina uznała w całości wniesioną skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Oceniając zaskarżoną uchwałę według kryterium zgodności z prawem (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny nie mógł pozostawić jej w zbiorze legalnych aktów podejmowanych przez organy stanowiące gmin. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 5a ust. 1 i ust. 2 z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 234, poz.1536 ze zm., dalej zwana "ustawą"). Według art. 5a ust. 1 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala, po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5, roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Roczny program współpracy jest uchwalany do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Stosownie zaś do ust. 2 wskazanego artykułu - organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uchwalić, w sposób określony w ust. 1, wieloletni program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3. Przepis art. 5a ust. 4 ustawy zawiera minimalną treść jaka winna być przedmiotem uregulowania w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego wprowadzającej na obszarze działania tej jednostki program współpracy. Zgodnie z tym przepisem program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 zawiera w szczególności: 1) cel główny i cele szczegółowe programu; 2) zasady współpracy; 3) zakres przedmiotowy; 4) formy współpracy, o których mowa w art. 5 ust. 2; 5) priorytetowe zadania publiczne; 6) okres realizacji programu; 7) sposób realizacji programu; 8) wysokość środków planowanych na realizację programu; 9) sposób oceny realizacji programu; 10) informację o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji; 11) tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Bezsprzecznie należy podzielić pogląd organu nadzoru, że ust. 4 przepisu art. 5a nie dotyczy bynajmniej wyłącznie programów rocznych. Ustawodawca nie zawęził stosowania powołanego przepisu tylko do przypadków uchwalania programów rocznych. W tej materii Sąd w pełni aprobuje argumentację skargi. Należy podkreślić że zakres przedmiotowy pojęcia "program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3" użyty w komentowanej normie prawnej jest szeroki, co oznacza, że odnosi się ona do programów współpracy, o których mowa w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy, a zatem nie tylko rocznych, lecz i wieloletnich. Wskazuje na to również fakt zamieszczenia przez ustawodawcę w jednym artykule normy kompetencyjnej do działania w sprawie przez organ stanowiący, odnoszącej się do obu rodzajów programów (ust. 1 i 2), łącznie z ustaleniem zakresu normatywnego uchwał podejmowanych w tej materii (ust.4). Przepis ust. 4 niewątpliwie wprowadza elementy obligatoryjne do treści uchwały – konieczne do uznania legalności tego aktu. Muszą one być zredagowane w części normatywnej uchwały (przepisach prawnych), nie zaś w jej uzasadnieniu, gdyż uzasadnienie aktu prawnego nie pełni funkcji normatywnej. Organ stanowiący gminy był zatem obowiązany do zamieszczenia w uchwalanym programie unormowań odnoszących się do wszystkich kwestii wymienionych w przepisie art. 5a ust. 4 ustawy. Nie jest kwestią sporną, że zaskarżona uchwała nie zawiera postanowień w zakresie wyznaczonym punktami: 7 (sposób realizacji programu), 8 (wysokość środków planowanych na realizację programu), 11 (tryb powoływania i zasady działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert). Tym samym zachodzi istotne naruszenie omawianego przepisu, gdyż zaskarżona uchwała nie spełniając opisanych, niezbędnych, minimalnych wymogów ustawowych nie wyczerpuje w pełni normy kompetencyjnej. Z przywołanych względów – stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – należało orzec jak w punkcie I sentencji wyroku. Postanowienie zawarte w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 200 tej ustawy.