IV SA/Wa 589/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Klubu P. w S. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia operatu rybackiego. 1.uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. z [...] grudnia 2013r. znak [...] 2.zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej na rzecz skarżącego Klubu P. w S kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...], na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235) odmawiającą udostępnienia Klubowi P. operatu rybackiego dla obwodu rybackiego rzeki [...] - nr [...]. Stan sprawy poprzedzający wydanie zaskarżonego aktu przedstawiał się następująco. W dniu 12 listopada 2013 r. do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wpłynął wniosek Klubu P. o udostępnienie operatu rybackiego rzeki [...] - nr [...] oraz obowiązujących umów dotyczących oddania w użytkowanie rybackie obwodu rybackiego rzeki [...] - nr [...]. Następnie w dniu 26 listopada 2013 r. wnioskodawcy udostępniono umowę na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego rzeki [...] - nr [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] odmówił udostępnienia operatu rybackiego wskazując, że przedmiotowy materiał jest chroniony prawem autorskim i zachodzi możliwość naruszenia tego prawa na skutek udostępnienia wnioskodawcy. Organ wskazał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ administracji nie udostępnia informacji o środowisku i jego ochronie, w sytuacji gdy informacje dotyczą spraw będących przedmiotem praw autorskich, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.), jeżeli udostępnienie informacji mogłoby naruszyć te prawa. Od powyższej decyzji odwołanie w ustawowym terminie złożył Klub P. podnosząc, że nie zamierza korzystać z uzyskanych materiałów w sposób niezgodny z prawem. Skarżący wskazał, że w przypadku udostępnienia operatu rybackiego zgodnie z wnioskiem Klubu P. nie nastąpi hipotetyczna możliwość naruszenia praw autorskich. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2014 r. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] grudnia 2013r., znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymując dotychczasową argumentację wyjaśnił, że stwierdził, że zastosowanie w sprawie może znaleźć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. V CSK 337/08, zgodnie z którym katalog niezbędnych elementów specyfikacji istotnych warunków zamówienia określony w ustawie Prawo zamówień publicznych, nie wyklucza możliwości powstania dzieła zawierającego w sobie cechy twórcze, spełniającego wymóg oryginalności. Wyrok ten odnosi się co prawda do zamówień publicznych, to jednak rozporządzenie w sprawie operatu rybackiego również zawiera określenie niezbędnych elementów i fakt ten nie powinien pozbawiać takiego opracowania charakteru utworu. Równocześnie wskazał, że operaty rybackie nie są dokumentami urzędowymi, które zostały sporządzone w przepisanej formie przez organ państwowy w zakresie jego działania lub podmiot niepaństwowy realizujący zadania publiczne, a które w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Operat rybacki powstaje w trakcie procedury cywilnej - konkursu, a organ wchodzi w jego posiadanie w ten sposób, iż zostaje dołączony do oferty konkursowej na oddanie w użytkowanie obwodów rybackich. Organ podkreślił, że Klub P. wyraźnie wskazał we wniosku z 7 listopada 2013 r., że uzyskane informacje niezbędne są do wykonania umowy z firmą inżyniersko- konsultingową M. S.A. Zatem operat rybacki ma zostać udostępniony podmiotowi nie będącemu osobą fizyczną w celu komercyjnego wykorzystania, co rozmija się z definicją "użytku osobistego". W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Klup P. wywodził, że przepis na podstawie którego organ odmówił udostepnienia dotyczy sytuacji, gdy sama czynność może naruszać prawa autorskie i nie może być on rozciągany na domniemywaną przez organ sytuację co do sposobu użytku przez wnioskującego o informację. Ponadto skarżący wywodził, że żądanie udostępnienia operatu wiązało się wyłącznie z potrzebą zapoznania się z tym opracowaniem przez skarżącego. Klub wywodził, że przedmiotem ochrony prawa autorskiego jest utwór, a nie zawarte w nim merytoryczne informacje. Ponadto dopiero gdyby Klub P. utwór w całości lub we fragmentach kopiował, naruszyłby prawa autorskie. Ponadto Klub P. wskazał, że po udostępnieniu opracowanie objęte byłoby ochroną prawnoautorską, a Klub nie mógłby naruszać zakazów wynikających z ustawie o prawie autorskim. W dalszej części skargi Klub podważał dopuszczalność domagania się przez organ przedstawienia i badania interesu faktycznego wnioskującego. Skarżący odwołując się do prawa unijnego, tj. Dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska, wskazał, że organy miały obowiązek porównania publicznego interesu ujawnienia informacji z interesem dyktującym odmowę ich udostępnienia i przedstawić wynik takiego porównania w uzasadnieniach swoich decyzji, czego nie dopełniły. W odpowiedzi na skargę organ wywodził, że operaty rybackie nie są dokumentami urzędowymi, które zostały sporządzone w przepisanej formie przez organ państwowy w zakresie jego działania lub podmiot niepaństwowy realizujący zadania publiczne, a które w myśl art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Operat rybacki powstaje w trakcie procedury cywilnej - konkursu, a organ wchodzi w jego posiadanie w ten sposób, iż zostaje dołączony do oferty konkursowej na oddanie w użytkowanie obwodów rybackich. Równocześnie, zawierający określenie niezbędnych elementów operat rybacki nosi znamiona dzieła zawierającego w sobie cechy twórcze. Zgodnie z art. 23 ust. 1 Prawa autorskiego bez zezwolenia twórcy wolno nieodpłatnie korzystać z już rozpowszechnionego utworu w zakresie własnego użytku osobistego. Przyjąć równocześnie należy, że tam, gdzie przepisy prawa przewidują publiczną dostępność pewnych dokumentów objętych prawami autorskimi, złożenie ich przez autorów stanowi zgodę na ich dalsze udostępnianie społeczeństwu, przy czym żądający informacji o środowisku mają prawo do ich wykorzystania jedynie w celach własnego użytku osobistego. Organ podniósł, że brak jest przepisów, które wskazywałyby na publiczną dostępność załączników do ofert składanych w konkursie na oddanie w użytkowanie obwodu rybackiego, biorąc po uwagę, że oferent składa ofertę w formie pisemnej, w zamkniętej i nieoznaczonej kopercie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z dnia 20 września 2002 r., nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje kończące postępowanie administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 - dalej: ustawa p.p.s.a.). Badając legalność zaskarżonej decyzji na podstawie powołanych przepisów i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została - zdaniem składu orzekającego - wydana z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny dowodów co do przesłanek warunkujących zastosowanie wyżej wskazanej regulacji prawnej, co czyni niemożliwym ocenę jej zgodności z prawem. Przede wszystkim organ stosując przepis statuujący prawnoautorską ochronę nie wyjaśnił czy operat spełnia cechy utworu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631, z późn. zm.), tj. czy jest wystarczająco zindywidualizowany i twórczy. Przypomnieć należy, że w myśl tego przepisu przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). Dla poddania operatu rybackiego ochronie prawnoautorskiej niezbędne jest, by charakteryzował się on wskazanymi w ustawie cechami, bez względu na jego poprawność, czy zupełność. Należy również zaznaczyć, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych, określając utwory standardowo zaliczane do tzw. utworów piśmienniczych, wymienił utwór kartograficzny, co oznacza, że wszelkie mapy mogą na ogólnych zasadach być przedmiotem ochrony, o ile mają cechy utworu w znaczeniu użytym przez ten przepis, tj. indywidualność i oryginalność. Jak wskazuje się w judykaturze - ochrony prawnoautorskiej nie przekreśla fakt, że mapy z istoty swej nastawione są na wierne odtworzenie istniejącej rzeczywistości. Cech indywidualnych, twórczych dopatrzyć się bowiem można w decyzjach dotyczących "zawartości" mapy, determinowanej stopniem szczegółowości odwzorowania rzeczywistości, sposobem przedstawiania wybranych elementów, oprawą plastyczną itp., co składa się na autorski projekt graficzny (por. wyrok Sadu Apelacyjnego w Łodzi z 4 marca 2014 r., sygn. akt I ACa 1132/13, LEX nr 1451699). Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przedmiotem prawa autorskiego nie są "urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole". Jeżeli idzie o interpretację tego przepisu w postępowaniu przed sądami, to wykładnia pojęcia dokumenty urzędowe musi nawiązywać do art. 244 § 1 i 2 kpc oraz art. 76 § 1 i 2 kpa. Definicje zawarte w obu kodeksach są tożsame co do ich treści. Wynika z nich, że dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania. Stanowią one dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone lub zaświadczone. Jak wspominano - przepis art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych wyłącza spod ochrony również materiały urzędowe. Formuła "materiały urzędowe" oznacza się stosunkowo dużą pojemnością. Jest ona bowiem zdolna pomieścić wszystko co nie będąc dokumentem jest urzędowe. Przy czym cechę tę materiał może uzyskać gdy pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź wreszcie dlatego, że powstał w rezultacie zastosowanej procedury urzędowej. W formule tej umieszcza się opinie biegłych wykonane na zlecenie sądów. Procedurami urzędowymi są bowiem procedury sądowe, które regulują przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Opinie biegłych powstające w rezultacie zastosowania procedury urzędowej, nie są więc przedmiotem prawa autorskiego (tak NSA w wyroku z 21 listopada 1996 r., sygn. akt I SA/Kr 829/96 LEX nr 28932). Odnosząc się do analogicznych (przynajmniej częściowo sytuacji) sytuacji Sąd wskazuje, że przyjmuje się również, iż operaty szacunkowe nie są chronione przez prawo autorskie. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu. Gospodarka nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu osób reprezentujących te jednostki lub Skarb Państwa, lecz jest ujęta w określone przepisami reguły ( tak WSA w Gdańsku w wyroku z 21 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 897/05, CBOSA). WSA w Gdańsku w powołanym wyroku wskazał, że wśród reguł gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, w tym tych, które są zarządzane przez Lasy Państwowe, są też takie reguły, które nakazują sporządzenie wyceny przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Wyceny te zatem są konieczne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym. Fakt ten przesądza o uznaniu ich za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Przekładając powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy w żaden sposób nie uzasadniły ani przyjętego przez siebie sposobu wykładni "dokumentu urzędowego", przy jednoczesnym pominięciu możliwości zakwalifikowania przedmiotowego opracowania do kategorii "materiału urzędowego". Ten brak, podobnie jak niewskazanie na cechy kwalifikujące przedmiotowe opracowanie jako utwór podlegający prawnoautorskiej ochronie, ze względu na podstawowe znaczenie dla możliwości uznania, że zastosowanie ma art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, implikuje konieczność uchylenia decyzji obu instancji, celem wyjaśnienia tych kwestii. Bez dokonania zbadania tego zagadnienia przez organ merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji byłaby przedwczesna. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji - czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu, organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie wyjaśniając zasadniczych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów spowodował brak możliwości skontrolowania czy doszło do prawidłowego zastosowania normy prawnej. W ponownie przeprowadzonym postepowaniu organ wyjaśnią w pierwszej kolejności czy wskazany dokument można uznać za utwór, i w zależności od wyników tego postepowania uwzględnią czy można scharakteryzować przedmiotowy materiał jako urzędowy. Mając na względzie przedstawione wyżej naruszenia prawa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 134 i 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.