II SA/Ol 426/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2014r. sprawy z skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu odbierania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestracji działalności regulowanej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wójt Gminy A decyzją z dnia "[...]" nałożył na stronę karę pieniężną na kwotę 55 000 zł w tym: 5.000 zł za styczeń 2013 r. oraz po 10.000 zł za okres od lutego do czerwca 2013 r. w trybie art. 9x ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że Związek Międzygminny A pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. poinformował Wójta Gminy A, iż J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A, odbierał odpady komunalne z terenu gminy A w I i II kwartale 2013 r., nie figurując w rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. W dalszej części organ I instancji podał przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mające zastosowanie w sprawie, z których wynika, że z dniem 1 stycznia 2012 r. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stała się działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Rejestr taki prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta, którego właściwość miejscową determinuje miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym organ I instancji podkreślił, że jeżeli przedsiębiorca zamierza odbierać odpady na terenie dwóch lub więcej gmin, musi uzyskać wpis do rejestru w każdej z tych gmin. Podstawą do dokonania wpisu do rejestru jest pisemny wniosek przedsiębiorcy. Organ I instancji wskazał również, że strona dokonała wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Burmistrza Miasta A. Jednakże nie dokonała takiego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez Wójta Gminy A, pomimo, że takową działalność prowadziła na terenie tej gminy. W tym zakresie organ I instancji powołując się na regulację ustawową podał, że deliktem administracyjnym jest odbieranie odpadów komunalnych bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Za popełnienie deliktu administracyjnego ustawodawca przewidział sankcje bezwzględne w postaci kary pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc oraz 10000 zł za każdy kolejny miesiąc. Kary te są nakładane w drodze decyzji przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Odwołanie od wskazanej decyzji w terminie wniósł J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A. Zaskarżonej decyzji zarzucił: a) nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie poprzez zaniechanie przesłuchania w trakcie postępowania administracyjnego pracowników Urzędu Gminy A odpowiedzialnych za prowadzenie dokumentacji oraz wykonanie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, na okoliczność udzielonej skarżącemu informacji o braku konieczności złożenia wniosku o wpis do działalności regulowanej w Gminie A, w sytuacji kiedy taki wpis już posiadał w miejscu swojego zamieszkania, tj. w Gminie B. Nie wyjaśniono również kwestii sprawowania przez pracowników Urzędu Gminy A nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez skarżącego działalności polegającej na odbieraniu stałych odpadów komunalnych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do czerwca 2013 r., b) błędne wyliczenie wysokości kary w kwocie 55 000 zł w osnowie decyzji, nałożona kara obejmuje miesiąc styczeń 2013 r. w kwocie 5000 zł oraz miesiące luty, marzec, kwiecień, maj 2013 r. po 10000 zł czyli łącznie 45000 zł bowiem naliczona ona została od lutego 2013 r. do czerwca 2013 r.; kara obejmuje miesiące do czerwca czyli nie dotyczy miesiąca czerwca 2013 r. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, że ustawą z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw wprowadzono do ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nowe rozdziały 4a - 4d (dotyczące warunków wykonywania działalności w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych, sprawozdawczości, kontroli i stosowania kar pieniężnych). Wprowadzone zmiany weszły w życie 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z nowymi regulacjami działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (art. 9b ust 1 ustawy). Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Kolegium podniosło, że J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A prowadził odbiór odpadów komunalnych w I i II kwartale 2013 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem sprawozdania strony za dokonanie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za ten okres (I i II kwartał 2013 r.). Powyższe wynika również z pisma informacyjnego Związku A z dnia 28 sierpnia 2013r. Potwierdza to również sama strona w piśmie z dnia 28 sierpnia 2013 r., w którym stwierdza, że odpady były odbierane do dnia 30 czerwca 2013 r., a sprawa samego wpisu do rejestru została przez stronę przeoczona. W ocenie organu odwoławczego postępowanie administracyjne i wydane w jego wyniku rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera wad będących podstawą do jego uchylenia bądź zmiany. Organ I instancji zebrał i rozpatrzył bowiem cały materiał dowodowy w sprawie. Prawidłowo ustalił również nałożoną karę pieniężną w wysokości 55 000 zł wynikającą z okresu prowadzenia przez stronę działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości bez wymaganego wpisu w rejestrze działalności regulowanej prowadzonej przez Wójta Gminy A (styczeń - 5000 zł, okres od lutego do czerwca - 10 000 zł miesięcznie). Skargę na ww. decyzję wywiódł J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. wadliwym ustaleniu stanu faktycznego i zastosowanie art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm.) w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, co skutkowało nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 55 000 zł za popełnienie deliktu administracyjnego polegającego na odbieraniu odpadów komunalnych na terenie Gminy A bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonej przez Wójta Gminy A, co skutkowało bezzasadnym zastosowaniem ww. przepisu jako sankcji podczas, gdy skarżący był przeświadczony o działaniu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, - przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie niniejszej sprawy bez dokładanego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i wydaniem decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a mianowicie zaniechanie przesłuchania w trakcie postępowania administracyjnego pracowników Urzędu Gminy A odpowiedzialnych za prowadzenie dokumentacji oraz stosowanie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach na okoliczność udzielonej skarżącemu informacji o braku konieczności złożenia wniosku o wpis do rejestru działalności regulowanej w Gminie A w sytuacji, gdy taki wpis już posiadał w miejscu swego zamieszkania tj. w Gminie B, - art. 9 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych przez urzędników organu administracji publicznej, a mianowicie konieczności wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych w Gminie A, co miało istotne znaczenie dla załatwienia sprawy i spowodowało ujemne konsekwencje dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Na wstępie podkreślić należy, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy był jasny i w sposób prawidłowy ustalony przez organ administracji. Skarżący J. M. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą Zakład A nie kwestionuje przecież tego, że na terenie Gminy A w pierwszym półroczu 2013r. prowadził działalność polegającą na odbiorze odpadów komunalnych. W sposób jednoznaczny o powyższej okoliczności przekonują składane przez skarżącego, jako podmiotu odbierającego odpady komunalne, sprawozdania za I i II kwartał 2013 r. Zgodnie z unormowaniem art. 9b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - określanej dalej jako ustawa (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399) działalność w zakresie zbierania odpadów komunalnych jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a rejestr tej działalności prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Natomiast stosownie do treści art. 9c ust. 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne. Sytuację braku wpisu normuje art. 9x ust. 1 pkt. 1 ustawy, stwierdzając, że przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 – podlega karze pieniężnej w wysokości 5.000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10.000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru. Skarżący odbierał odpady komunalne na terenie Gminy A bez wymaganego wpisu do rejestru przez dwa pierwsze kwartały 2013 r., czyli przez sześć miesięcy. Stosownie do treści zacytowanego wyżej przepisu Wójt Gminy A zobowiązany był do nałożenia na skarżącego kary w wysokości 55.000 zł i taka też kara została na niego nałożona. Przepis art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny i precyzyjny określa wysokość kary w przypadku braku wymaganego wpisu. Ustawodawca uznał, że w każdym przypadku braku wymaganego wpisu przedsiębiorca zobowiązany jest do zapłaty kary w wysokości ściśle określonej. Wysokości kar przewidzianych w ustawie nie są niskie, ale nie można uznać, aby kary te raziły swą surowością w sytuacji gdy za pierwszy miesiąc kara ta wynosi 5.000 zł, a za każdy następny miesiąc 10.000 zł. W przypadku skarżącego wystąpiła swego rodzaju kumulacja, gdyż nałożono na niego karę pieniężną obejmującą okres 6 miesięcy prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na terenie Gminy A bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Na marginesie tych rozważań stwierdzić należy, że postępowanie strony skarżącej nie do końca jest zrozumiałe, bo skoro posiadała wpis do rejestru działalności regulowanej w innej gminie (B) to dlaczego nie wystąpiła o taki wpis w Gminie A, pomimo tego, że i w tej gminie dokonywała odbioru odpadów komunalnych. Wskazać trzeba również, że przytoczone regulacje prawne mają charakter bezwzględnie obowiązujących, co sprawia, że w przypadku zaistnienia wskazanych w nich przesłanek organy nie mają jakiejkolwiek swobody co do możliwości odstąpienia od orzeczenia rzeczonej kary. Wspomniane wyżej przepisy zaś jednoznacznie nakładają na przedsiębiorcę obowiązek dokonania wpisu do rejestru działalności regulowanej, czego bez wątpienia skarżący nie dopełnił. W takiej zaś sytuacji trudno podzielić zarzut strony wskazujący na niewystarczające przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. Wobec ustalenia kluczowych dla sprawy okoliczności, podejmowanie przez organ kolejnych działań wyjaśniających byłoby bezcelowe. Bez znaczenia są również w kontekście niniejszej sprawy twierdzenia strony jakoby została ona błędnie poinformowana przez pracownika organu co do obowiązku dokonania stosownego wpisu. Są to twierdzenia nie poparte żadnymi dowodami. Ponadto skarżący chcąc uzyskać informacje o jakimkolwiek walorze formalnym powinien był zwrócić się do organu w formie pisemnej o udzielnie mu stosownych informacji co do ewentualnych wątpliwości w przedmiocie wpisu do rejestru ewidencji działalności regulowanej. Tego jednaj nie uczynił. Odnosząc się zaś do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 9 k.p.a w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez nieudzielenie należytej i wyczerpującej informacji dotyczącej okoliczności faktycznych i prawnych przez urzędników organu administracji publicznej, stwierdzić w pierwszej kolejności trzeba, że zasady zawarte w tych przepisach odnoszą się do działań lub zaniechań organów mających miejsce w trakcie trwania postępowania administracyjnego w danej sprawie. Ponadto stosownie do art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do niniejszego postępowania nie mają bezpośredniego zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tylko Ordynacji podatkowej, w której jednak znajduje się regulacja prawna (art. 121 Op) odpowiadająca art. 9 k.p.a. Tak więc przewidziane w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. obowiązki organu informowania, wyjaśniania i czuwania w interesie strony, jak również skutki naruszenia tych obowiązków są związane bezpośrednio z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Na przykład zwykłe informacje udzielane przez organy nadzoru budowlanego inwestorom planującym określone zamierzenie budowlane poza ramami postępowania administracyjnego nie podlegają bezpośrednio tym regułom i nie mają znaczenia o takim wymiarze, by odnosić skutek w późniejszym postępowaniu administracyjnym. (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, str. 53). Tymczasem zarzuty strony dotyczą okresu przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. Trzeba również pamiętać, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy doradztwa. Nie jest również równoznaczny z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach niedostosowania się do konkretnych przepisów. Zasady zaś ogólne k.p.a. mają chronić prawa strony w postępowaniu administracyjnym, ale nie zwalniają jej od wszelkiej dbałości o własne interesy i od wszelkiej aktywności procesowej (vide: wyrok NSA z 13 stycznia 2010r., II GSK 302/09, Legalis Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, str. 53, 54). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych zauważyć można linię orzeczniczą, z której wynika, że realizacja obowiązku informowania przez organy jest ograniczona w stosunku do przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, str. 57). Pomimo powyższego dostrzec należy, że organ I instancji umieścił w Biuletynie Informacji Publicznej informację o obowiązku dokonania wpisu w rejestrze działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca miał więc możliwość zapoznania się z nią. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę, skargę jako pozbawioną słuszności na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.