III SA/Kr 238/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Maria Zawadzka (spr.) WSA Janusz Bociąga Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. – P. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby w Policji uchyla zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu pierwszej instancji. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] 2013 r. skarżąca M. W. – P., z uwagi na stwierdzone sytuacyjne reakcje dezadaptacyjne znacznie upośledzające zdolności przystosowawcze § 69 p 2 "N" oraz nieprawidłową glikemię na czczo § 56 p.5 "N", została uznana za niezdolną do służby w Policji. W orzeczeniu tym podano, iż stopień zdolności do służby określono na podstawie rozporządzenia MSW z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych MSW ( Dz.U. z 1991 r., nr 79 poz. 349 ze zm.). Powyższe orzeczenie nie zawierało uzasadnienia. Natomiast z akt sprawy wynika, że orzeczenie zostało wydane na podstawie wyników przeprowadzonych badań: psychiatrycznych, z zakresu medycyny pracy, ginekologicznych, chirurgicznych, okulistycznych, laryngologicznych, neurologicznych i skórno – wenerycznych i diagnostycznych (bio- chemicznych). Od powyższego orzeczenia skarżąca wniosła odwołanie i poprosiła przeprowadzenie ponownych badań psychologicznych. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, na skutek wniesionego przez stronę odwołania, orzeczeniem z 19 grudnia 2013 r., nr [...], po zapoznaniu się z odwołaniem, dokumentacją oraz w oparciu o dodatkową konsultację psychologiczną i psychiatryczną, uchyliła skarżone orzeczenie i uznała skarżącą za niezdolną do służby w Policji z uwagi na stwierdzone sytuacyjne reakcje dezadaptacyjne znacznie upośledzające zdolności przystosowawcze § 69 p.2 "N". Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi skarżącej złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie orzeczenia I i II instancji i zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia ponownego badania psychologicznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie § 10 ust. 1 ww. rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wskazania w uzasadnieniu orzeczenia I i II instancji zasadności przesłanek, którymi organy kierowały się przy ich wydawaniu, 2. naruszenie przez organy obu instancji art. 11 i art. 103 § 3 k.p.a. poprzez całkowity brak uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz braku wskazania podstawy prawnej, faktów, które zostały uznane za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności, 3. naruszenie przez organy obu instancji § 12 cyt. rozporządzenia w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący, 4. naruszenie przez organy obu instancji § 20 cyt. rozporządzenia poprzez niespełnienie wymogów formalnych, które powinna spełniać decyzja, 5. naruszenie przez organy obu instancji § 23 i 25 ust. 2 cyt. rozporządzenia poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wydanych przez organy decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, iż jeszcze przed badaniami przeprowadzonymi przez Wojewódzką Komisję Lekarska była poddawana badaniu psychologicznemu metodą MultiSelect, które zaliczyła pozytywnie. Ponadto zarzuciła, że komisje lekarskie obu instancji nie przeprowadziły wymaganych przepisami badań ograniczając się jedynie do badań psychiatrycznych i psychologicznych. Skarżąca dodała też, że brak uzasadnienia decyzji organów obu instancji powoduje, że nie wiadomo z jakich przyczyn odmówiono wiarygodności uprzednio przeprowadzonych badań psychologicznych, nie można też odnieść się do decyzji merytorycznie. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wskazały jaki wpływ ma stwierdzone zaburzenie na zdolność do służby w Policji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 , zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami obowiązującego prawa. Sąd kierując się powyższymi kryteriami doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że zagadnienie badane w niniejszej sprawie było już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 887/12. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela zaprezentowane w nim stanowisko i przyjmuje za swoje. Niewątpliwym jest, że orzeczenie komisji lekarskiej MSW rzutuje na prawo dostępu do służby publicznej, w tym przypadku ma decydujące znaczenie dla uzyskania prawa do pełnienia służby w Policji. Z tego też względu orzeczenie takie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że komisje lekarskie, podległe ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, są w omawianym przypadku organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby stanowią decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, (por. wyrok NSA z 9 listopada 2009 r., sygn. I OSK 354/09 , publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Skoro więc zaskarżone orzeczenie, jak również orzeczenie je poprzedzające, są decyzjami administracyjnymi, to winny zawierać przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym: powołanie podstawy prawnej, uzasadnienie faktyczne i prawne. Zauważyć należy, że również regulujące tryb wydawania orzeczeń przez komisje lekarskie MSWiA rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U nr 79, poz. 349) w § 23 przewiduje konieczność szczegółowego uzasadnienia orzeczenia, stwierdzającego trwałą niezdolność do służby. To, iż w przedmiotowej sprawie obowiązują przepisy szczególne, w tym rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, w żadnym przypadku nie wyłącza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w kwestiach, których ww. rozporządzenie nie reguluje. Już w tym miejscu należy jednak podkreślić, iż wskazane powyżej rozporządzenie w § 25 przewiduje tryb doręczenia odpisu orzeczenia zainteresowanemu, a zgodnie z § 25 ust. 2 orzeczenie winno zawierać: rozpoznane schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, stopień zdolności do służby, związek schorzeń lub ułomności ze służbą, uzasadnienie orzeczenia oraz stosowne pouczenie. Przepis ten niewątpliwie nie zastępuje art. 107 k.p.a., a jedynie stanowi jego uzupełnienie, w związku ze specyfiką funkcjonowania komisji lekarskich. Możliwość uzupełniania przez ustawodawcę art. 107 k.p.a. przewiduje zresztą § 2 tego przepisu. Należy przyjąć, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników, określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. Tak jest też w przedmiotowej sprawie. Analiza tekstu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji wskazuje, iż nie zawierają one żadnego uzasadnienia, w tym przede wszystkim odpowiedzi na pytanie dlaczego w danej sprawie organ podjął takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności w uzasadnieniach orzeczeń zabrakło wyjaśnienia dlaczego nie uwzględniono przeprowadzonych wcześniej w ramach postępowania rekrutacyjnego testów psychologicznych, na które powołuje się skarżąca, dlaczego w toku ponownego rozpoznania sprawy nie przeprowadzono innych badań, skoro orzeczenia komisji wydaje się po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji. W orzeczeniach nie wyjaśniono też, istotnych dla treści i skutków decyzji, oznaczeń literowych zawartych w jej sentencji, w tym w orzeczeniu II instancji nie podano dlaczego dokonano zmiany tych oznaczeń. Nie wskazano wreszcie jaki wpływ na brak zdolności do służby w Policji ma stwierdzone u skarżącej rozpoznanie. Tymczasem uzasadnienie jest istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego, zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. W zakresie uzasadnienia prawnego Sąd stwierdza, że w badanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się jedynie do przytoczenia numeru dziennika ustaw, w którym publikowany jest akt stanowiący podstawę prawną decyzji. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów (wyrok NSA z 10 lipca 1985 r., SA/Kr 579/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 14, w którym stwierdzono, że: "Wymienienie przez organ w uzasadnieniu decyzji tylko numeracji artykułów (paragrafów, ustępów) przepisów prawnych przyjętych za podstawę prawną, nie spełnia warunku przytoczenia przepisów prawa, o jakim mówi art. 107 § 3 k.p.a."), natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów, stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji (por. niepublikowany wyrok NSA z 23 lutego 1988 r., SA/Po 1317/87). Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe, dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. - organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają jak w niniejszej sprawie możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego niewątpliwie nie pogłębia bowiem pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia. Sposób uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowi nadto oczywiste naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., nakazującego organowi administracji nie tylko zebranie, ale i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, czyli niepomijający jakichkolwiek istotnych okoliczności sprawy administracyjnej, do jakich w realiach niniejszego postępowania niewątpliwie zalicza się dokumentacja przeprowadzonych w toku postępowania rekrutacyjnego testów psychologicznych, jak i okoliczności związane z kwestionowaną przez skarżącego interpretacją badań, przeprowadzonych przez komisję lekarską i testów psychologicznych. Nie przesądzając treści ostatecznego rozstrzygnięcia, wskazać należy, iż organ administracji winien wydać je po rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czego zewnętrznym wyrazem winno być odniesienie się w uzasadnieniu wydanego orzeczenia do treści wszystkich środków dowodowych i wszystkich podnoszonych przez stronę zarzutów merytorycznych odnośnie prawidłowości ustaleń, dotyczących stanu jej zdrowia i wpływu tegoż stanu na zdolność do służby w Policji. Tymczasem zakres materiału dowodowego sprawy nie jest w ocenie Sądu wystarczający. Nie wskazuje chociażby tego jaką metodą przeprowadzono testy psychologiczne i na jakiej podstawie psycholog doszedł do postawionego wniosku, a także co oznacza postawiona diagnoza. W aktach znajduje się także wolny zapisek dokonany na odwrocie zadrukowej kartki, na którym zapisane jest rozpoznanie, przy czym nie jest podpisany, ani też nie ma na nim żadnej pieczątki. Brak uzasadnienia wydanej przez organ państwa decyzji nadaje jej cechę rozstrzygnięcia arbitralnego. Takie rozstrzygnięcie wymyka się spod kontroli sądowej, sprawowanej zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze. zm.). Ponadto przyjęcie, iż zgodna z prawem jest decyzja organu władzy publicznej, rozstrzygająca w indywidualnej sprawie, bez wskazania faktycznego i prawnego jej uzasadnienia byłoby nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zawartą w art. 2 Konstytucji RP. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy uznać, że brak pełnego uzasadnienia orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi istotne naruszenie prawa, powodujące konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zobowiązanie organu do wzięcia pod uwagę rozważań Sądu w zakresie koniecznych elementów decyzji administracyjnej, a w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego, pozwalającego w wypadku wniesienia przez stronę odwołania, a potem ewentualnie skargi do sądu administracyjnego, na pełną kontrolę jej legalności. Brak bowiem uzasadnienia uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd podziela przy tym dominujący w orzecznictwie pogląd, iż kontrola orzeczeń komisji lekarskich, dokonywana przez sąd administracyjny, nie może dotyczyć kwestii czysto medycznych. Sąd nie może, stosownie do wniosków skargi, zobowiązać organu do przeprowadzenia ponownego badania psychologicznego, gdyż na tym etapie postępowania to organ musi rozstrzygnąć czy istnieje potrzeba jego przeprowadzenia i swoje stanowisko wobec wniosków dowodowych skarżącego uzasadnić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.