II SAB/Wa 231/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Iwona Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. J. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącego M.J. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie informacji publicznej, poprzez podanie na piśmie wynagrodzenia netto [...] S. R. za miesiąc grudzień 2013 r. wraz ze wszystkimi dodatkami. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] lutego 2014 r., Minister Spraw Wewnętrznych poinformował wnioskodawcę, że wynagrodzenie [...] w MSW jest wypłacane zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 stycznia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wynagradzania osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz. U. Nr 10, poz. 91 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 79, poz. 431 z późn. zm.). Powyższe wynagrodzenie składa się z wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego w kwotach wynikających z ww. przepisów oraz dodatku za wysługę lat w wysokości i według zasad obowiązujących pracowników urzędów państwowych. Jednocześnie poinformował, iż wysokość indywidualnych wynagrodzeń osób zatrudnionych w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, w tym S. R. nie stanowi informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). M. J. nie zgodził się z powyższym stanowiskiem organu i w dniu [...] marca 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpoznania powyższego wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 34 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 115 § 19 kk w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 kk, poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ, iż żądana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia netto [...] S. R., i z tej przyczyny będącego osobą pełniącą funkcje publiczne (funkcjonariuszem publicznym - art. 115 § 19 kk w zw. z art. 115 § 13 pkt 4 kk), nie jest informacją publiczną, mimo że jest to informacja, która dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (funkcjonariusza publicznego), a przy tym stanowi ona informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne (art. 34 ustawy o finansach publicznych - zasada jawności wydatkowania środków publicznych), mieszącą się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymaniu aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zarzucił też naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewydanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych w W. decyzji administracyjnej, w sytuacji gdyby organ uznał, że żądana przez skarżącego informacja narusza dobra prawnie chronione. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku oraz stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, ponieważ udzielił odpowiedzi skarżącemu w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r. i stanowisko to podtrzymuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Skarga M. J. oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 ust. 1 powołanej ustawy). Obowiązek zaś wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takim wypadku, gdy informacja, której udostępnienia żąda określony podmiot, jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 16 ust. 1 powołanej ustawy). Jednocześnie należy zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli zatem do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź nie podejmuje decyzji o odmowie jej udostępnienia. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że Minister Spraw Wewnętrznych jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Sporne jest natomiast, czy żądana przez skarżącego informacja w postaci przedstawienia wysokości wynagrodzenia netto [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych stanowi informację publiczną, czy też nie. Przechodząc zatem do oceny, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, należy podnieść, że pojęcie informacji publicznej w polskim porządku ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1561/11). Podkreślić należy, że prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji, praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Przepis art. 6 powołanej ustawy zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na wstępie tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określenie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 ustawy. Wskazać również należy, co podkreślono powyżej, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. W niniejszej sprawie, wnioskowana przez skarżącego informacja o wysokości wynagrodzenia netto [...] w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób pełniących funkcje publiczne, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h). Należy podkreślić, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się do działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych. W ocenie Trybunału wartość, jaką stanowi transparentność życia publicznego, przeważa nad bezwzględną ochroną prawa do życia prywatnego osób publicznych. Sposób interpretacji pojęć konstytucyjnych o niedookreślonym zakresie semantycznym powinien uwzględniać standardy przyjmowane we wspólnej przestrzeni prawnej państw demokratycznych. W konsekwencji punktem odniesienia oceny wyznaczającej granice dopuszczalnej ingerencji (w świetle art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji) jest taka treść konstytucyjnego prawa do informacji, które zgodnie z przyjmowanymi standardami rozumiane jest szerzej – jako odnoszące się również do informacji ze sfery życia prywatnego osób pełniących funkcje publiczne, o ile mają one związek z działalnością publiczną (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, publik. OTK-A z 2006 r. Nr 3, poz. 30). Także orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten uzyskał akceptację m.in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12 – dotyczącym wynagrodzenia kanclerza szkoły wyższej, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11 – dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej (wszystkie orzeczenia dostępne na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem pytając o wysokość wynagrodzenia konkretnego funkcjonariusza publicznego, skarżący w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną. W tej sytuacji argumenty Ministra Spraw Wewnętrznych wynikające z odpowiedzi na skargę nie zasługują na uwzględnienie. Skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej przez niego informacji, ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia, Sąd uznał zasadność skargi co do bezczynności. Nie mniej Sąd nie uznał powyższej bezczynności organu za rażącą, ponieważ jego zachowanie nie polegało na milczeniu, lecz na błędnym przekonaniu, iż żądane informacje nie są informacjami publicznymi. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jako środek represji winno być stosowane w sposób ostrożny i tylko w sytuacjach niebudzących wątpliwości. Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych powinien rozpatrzyć wniosek skarżącego przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej lub też wydanie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi okoliczności wskazane w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutkujące zaistnieniem ustawowych przeszkód do udzielenia tej informacji. Z wyżej przytoczonych względów, działając na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.