II OSK 2435/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 71/14 w sprawie ze skargi W. G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013 r. nr XLV/989/13 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. G. na rzecz Gminy Miasta Gdańska kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013 r. nr XLV/989/13 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Miasta Gdańska podjęła w dniu 31 października 2013 r. uchwałę nr XLV/989/13 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji GPZ Gdańsk Błonia – GPZ Maćki – GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku. Pismem z dnia 21 listopada 2013 r. W. G. wezwał Radę Miasta Gdańska do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wskazaną powyżej uchwałą podnosząc, że z uchwały tej wynika, iż przedmiotem planu ma być określona z góry inwestycja, a więc przesądzono o treści planu przed sporządzeniem jego projektu. Nadto plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie ze swoją istotą ma być przepisem prawa miejscowego, a nie indywidualnym rozstrzygnięciem sprawy. Tym samym przystąpienie do planu dla jednej określonej inwestycji jest próbą obejścia przepisu art. 50 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) - co wynika wprost z uzasadnienia uchwały. Nadto treść tej uchwały obejmuje plan zagospodarowania przestrzennego linii elektroenergetycznej 110kV od GPZ Gdańsk Błonia do GPZ Gdańsk Maćki i GPZ Pruszcz Gdański tj. około 12 km, a załącznik graficzny obejmuje fragment planu ok. 6,5 km od stacji GPZ Gdańsk Błonie do ulicy Trakt Św. Wojciecha. Rada Miasta Gdańska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu 8 stycznia 2014 r. W. G. wniósł do WSA w Gdańsku skargę na wskazaną uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarzucając jej naruszenie: 1. art. 14 ust. 1 u.p.z.p., poprzez: - przesądzenie o sposobie zagospodarowania obszaru objętego uchwałą XLV/989/13 już w tej uchwale, co skutkuje tym, że uchwała Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego przejęła treść projektu przyszłego planu; - brak określenia w treści tekstowej uchwały obszaru objętego planem, a jedynie wskazanie planowanej trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV; 2. art. 14 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie na cele nierolnicze jedynie części gruntów rolnych przewidzianych w studium do przekształcenia na cele nierolnicze. Uzasadniając zarzuty skarżący stwierdził, że niedopuszczalne jest w tego rodzaju uchwale przesądzanie o przeznaczeniu terenu objętego przyszłym planem lub proponowanie takiego przeznaczenia. Według skarżącego rada miasta powinna wskazać w treści uchwały jedynie obszar, dla którego ma zostać sporządzony plan, bez wskazywania, że teren ten zostanie przeznaczony pod inwestycję celu publicznego, bowiem ten ostatni zapis może znaleźć się tylko w planie miejscowym, a nie w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia takiego planu, gdyż przesądza on o sposobie zagospodarowania terenu. Nadto, w treści tekstowej uchwały Rada Miasta Gdańska nie wskazała rzeczywistego obszaru, jaki będzie objęty planem, bowiem z treści uchwały wynika, że plan ustala się dla dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, a nie dla danego obszaru, na którym przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma zostać ewentualnie zrealizowana. Skarżący podkreślił, że władztwo planistyczne gminy może być realizowane tylko w uchwale o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przesądzając już w zaskarżonej uchwale o sposobie zagospodarowania nieruchomości Rada Miasta Gdańska faktycznie przeznaczyła na cele nierolnicze jedynie cześć gruntów rolnych przewidzianych do takiego przekształcenia w treści studium - co narusza art. 14 ust. 3 u.p.z.p. Skarżący twierdził, że uchwała ta narusza więc przysługujący mu jako właścicielowi nieruchomości położonej na trasie planowanej linii elektroenergetycznej interes prawny, bezprawnie ograniczając sposób korzystania z tej nieruchomości. Dodał, że w uchwale doszło też do zmiany przeznaczenia jego nieruchomości i już na obecnym etapie procedury planistycznej wyłączona została możliwość m.in. zabudowy siedliskowej i mieszkaniowej. Stwierdzając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Gdańska wniosła o oddalenie skargi i stwierdziła, że zarzuty przedstawione w skardze są niezasadne. W ocenie organu uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jej jedyną konsekwencją jest wszczęcie procedury planistycznej. Zaskarżona uchwała nie przesądza przeznaczenia ani możliwości zagospodarowania nieruchomości położonych w objętym nią obszarze, a jej ustalenia nie oddziaływają na wykonywanie prawa własności przez właścicieli tych nieruchomości. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wyznacza jedynie obszar, który zostanie objęty planem miejscowym. Nawet jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zawiera jakieś zapisy normatywne, to nie mają one żadnego znaczenia. Zaskarżona uchwała nie jest źródłem prawa miejscowego, a jedynie aktem prawa wewnętrznego, a więc nie może ona naruszać interesu prawnego skarżącego. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarżący nie posiadał legitymacji do skutecznego wniesienia skargi na podstawie tego przepisu. Skarga wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zatem zarzuty skargi oparte na niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie wyznaczają zakresu naruszonego podmiotowego interesu prawnego, przeciwnie, dopiero wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego uruchamia merytoryczną kontrolę skarżonej uchwały. Jak wskazał Sąd, interes prawny, którego istnienie umożliwia przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Oznacza to, że stronie skarżącej powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dniu wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Brak bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej uzasadniającej merytoryczną kontrolę aktu. W ocenie WSA w Gdańsku, w niniejszej sprawie wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należało zatem wykazać, że podjęta przez Radę Miasta Gdańska uchwała z dnia 31 października 2013 r. nr XLV/989/13 godzi w interes prawny lub uprawnienie skarżącego powodując, że jego sfera prawna będzie skutkiem przedmiotowej uchwały ograniczona, ze wskazaniem konkretnej normy prawa materialnego, z której uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzone. Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości, a zatem z przepisów prawa cywilnego (art. 140 k.c.), lecz zaskarżona uchwała, jako uchwała intencyjna nie zawiera żadnych wiążących postanowień ograniczających prawo własności nieruchomości skarżącego. Zaskarżona uchwała nie wpływa na materialnoprawną sytuację skarżącego, który na dzień jej podjęcia może korzystać ze swego prawa w sposób ograniczony jedynie ustawami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wyrażano pogląd, że o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero naruszenie (bezpośrednie i realne) interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Zdaniem sądu, negatywne następstwa w sferze prawnej wnoszącego skargę, polegające na ograniczeniu wykonywania jego prawa własności nie miały i nie mają miejsca, bowiem kwestionowana uchwała nie zawiera norm generalnych ani abstrakcyjnych odnoszących się do sytuacji skarżącego, nie wpływa realnie i nie ingeruje w jego indywidualną sytuację prawną, nie kształtuje i nie ogranicza wykonywania prawa własności. Ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności przyjęte w procedurze planistycznej wynikać mogą jedynie z planu miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 81/13, w którym wskazano, że wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest rozpoczęcie procedury związanej z powstaniem tego planu i określenia granic obszaru nim objętego. W uchwale tej nie określa się propozycji co do przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Sąd zwrócił również uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1053), podjętego na skutek skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 101 ust. 1 u.s.g, rozumianego w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym, wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego. Trybunał uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Według Trybunału Konstytucyjnego, przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, który wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji. Natomiast przyjęcie postulowanej w skardze konstytucyjnej interpretacji, że interes prawny wynika z samej przynależności do społeczności samorządowej w oderwaniu od prawa materialnego powodowałoby, że legitymacja skargowa każdego członka społeczności samorządowej uruchamiałaby kontrole legalności aktu wydanego przez organy samorządu terytorialnego, bez względu na interes prawny, chroniony przez prawo materialne. Tymczasem argumentacja strony skarżącej zmierza w istocie do wykazania naruszenia praworządności postanowieniami uchwały, służy zatem realizacji celu publicznego, a nie ochrony interesu indywidualnego. Natomiast twierdzenie, że już skutkiem uchwały o przystąpieniu następuje ograniczenie przysługującego mu prawa własności poprzez zakaz zabudowy jest nieuprawnione, zresztą nie zostało w żaden sposób wykazane. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o połączenie rozpoznawanej sprawy ze skargą innego podmiotu na przedmiotową uchwałę uznając, że nie jest to konieczne ani celowe w rozumieniu art. 111 p.p.s.a. Przepis ten generalnie ma charakter techniczny, a jego stosowanie uzasadnione jest jedynie względami ekonomiki procesowej. W skardze wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. przede wszystkim badaniu podlega istnienie naruszenia własnego interesu prawnego konkretnego podmiotu skarżącego i chociaż przedmiotem skargi jest ta sama uchwała, to jednak nie ma między tymi skargami związku. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę jako niezasadną oddalił. Na powyższy wyrok W. G., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jego wynik, a to naruszenie: - art.151 p.p.s.a. w związku z art.101 ust.1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego ; - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się Sądu rozstrzygającego sprawę jedynie do zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w skardze podstawy prawnej; - art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez Sąd legalnej kontroli zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy treść uchwały przesądza o przeznaczeniu terenu pod inwestycje celu publicznego polegającego na budowie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kv relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Macki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańska; - naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego pomimo, iż nie jest ona przepisem prawa miejscowego to wypływa ona na sytuację prawną skarżącego, bowiem skarżący ma ograniczone możliwości w zagospodarowaniu swojej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżący twierdzi, iż uzyskanie warunków zabudowy dla nieruchomości stanowiącej jego własność jest ograniczone z uwagi na fakt, iż w sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego właściwe organy zawieszą postępowania wszczęte w sprawie ustalenia warunków zabudowy nieruchomości. Nadto treść zaskarżonej uchwały przesądza o przeznaczeniu jego nieruchomości w przyszłym planie, a zatem już na tym etapie doszło do ograniczenia sposobu jej wykorzystywania zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Oddalenie skargi pomimo tego, że uchwała jest dotknięta wadami prawnymi sprawia, że przyszła procedura w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego staje się fikcją. Nadto sąd administracyjny ograniczył się tylko do analizy wskazanych przez skarżącego zarzutów, wniosków oraz podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W niniejszej skardze kasacyjnej powołano wyłącznie podstawę kasacyjną z art.174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez W. G. jest uchwała Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013 r. nr XLV/989/13 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "dwutorowa linia elektroenergetyczna 110 kV relacji GPZ Gdańsk Błonia - GPZ Maćki - GPZ Pruszcz Gdański w mieście Gdańsku". Jak zaznaczył Sąd I instancji, dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę bądź zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, niezbędne jest wykazanie po stronie skarżącego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, do jakiego doszło na skutek wydania skarżonego aktu. Skarga taka powinna ponadto być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia. Podkreślić przy tym należy, że wywodzony interes prawny, musi wynikać z prawa materialnego kształtującego sytuację prawną skarżącego. Dopiero wykazanie istnienia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności drogi sądowej i daje możliwość merytorycznego rozpoznania skargi. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości kształtuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inne akty planistyczne gminy, m.in. uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu, mają charakter aktów prawa wewnętrznego, które wiążąc tylko organ gminy nie wywołują skutków na zewnątrz. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że co do zasady akty o charakterze wewnętrznym nie mogą naruszyć interesów prawnych właścicieli nieruchomości. Stwierdzić zatem należy, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu ma jedynie charakter intencyjny. Nie kształtując zatem sytuacji podmiotów spoza systemu administracji publicznej, uchwała taka nie wywołuje skutków materialnoprawnych, tym samym nie może ona prowadzić do naruszenia interesu prawnego, które mogłoby stanowić podstawę do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, nie zostały spełnione wszystkie z wymienionych w ww. przepisie art. 101 ust. 1 przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Po pierwsze, oczywistym jest, że skarga na uchwałę w sprawie zmiany uchwały o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu. Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonego zaskarżoną uchwała podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem, interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga bowiem wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14). Wskazać przede wszystkim trzeba, że zaskarżona uchwała z uwagi na swój charakter i podstawę prawną jej podjęcia (tj. art. 14 ust. 1 u.p.z.p.) jest traktowana w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu jako akt o charakterze wewnętrznym skierowany do właściwego organu gminy, który ze swojej istoty nie wywołuje skutków materialnopranwych, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych (tak np. NSA w Warszawie w wyr. z dnia 14 listopada 2013r., sygn. akt II OSK 81/13, WSA w Gdańsku w wyr. z 2 grudnia 2015r., sygn. akt II SA/Gd 156/14). Zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, który można kwalifikować jako powszechnie obowiązujące źródło prawa, tj. kreującym prawa i obowiązki podmiotów w ujęciu art.87 Konstytucji RP. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może - w przeciwieństwie do uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, naruszyć interesu prawnego właścicieli działek położonych na obszarze gminy. Przedmiotowa uchwała jest, bowiem uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Jest zatem aktem o innym charakterze prawnym niż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie nim objętym. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie skarżący powinien był wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Gdańska z dnia 31 października 2013r. nr XLV/989/13 został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W konsekwencji nie sposób uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a. w zw. z art.101 u.s.g. oraz art.134 p.p.s.a. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art.3 § 1 p.p.s.a., gdyż ma on charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Okoliczność, iż strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu. Zwłaszcza, że przedmiotowa sprawa należy do kognicji sądów administracyjnych, została rozpoznana przez właściwy sąd, a fachowy pełnomocnik skarżących nie wskazał w skardze kasacyjnej jakie to inne kryteria kontroli (celowość, rzetelność, gospodarność itd.), zamiast kryterium legalności stosował Sąd I instancji w niniejszej sprawie. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wniesiona przez W. G. skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu została ona oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.