I SA/Wa 2668/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta W. oraz A. S., A. G., B. K., D.G., K.D., L. G., P. S. i S. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na rzecz: Prezydenta Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych oraz solidarnie na rzecz A. S., A. G., B. K., D. G., K. D., L. G., P. S. i S. S. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych. Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań Prezydenta [...] oraz A. S., S. S., P. S., K. D., L. G., D. G., B. K. i A. G., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Prezydent [...] decyzją z [...] października 2012 r. nr [...] ustalił, w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), odszkodowanie za utraconą nieruchomość [...], położoną przy ul. [...], o pow. [...] m2 , pochodzącą z nieruchomości hipotecznej "[...]", stanowiącą obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], będącej własnością Skarbu Państwa. W punkcie 1 sentencji decyzji określił on wysokość odszkodowania, w punkcie 2 krąg osób, którym je przyznano, w punkcie 3 wskazał z kolei, że odszkodowanie zostanie zapłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa, zaś w punkcie. 4 określił termin jego wypłaty oraz formę. Jako podstawę prawną wypłaty odszkodowania ze środków zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji Prezydent przywołał art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Zawiadomieniem z 20 listopada 2012 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...], a następnie po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego decyzją z [...] lutego 2013 r., działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził jej nieważność. W motywach rozstrzygnięcia Wojewoda [...] podnosił, że analiza postępowania zakończonego wydaniem kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] wywodził, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W jego ocenie Prezydent [...] przede wszystkim rażąco naruszył przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że ustalone decyzją odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestię odszkodowań, do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 215 ust. 2 tej ustawy, wynika bowiem wprost, że do zapłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest w niniejszej sprawie starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, stosownie do art. 132 ust. 5 u.g.n., gdyż właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest obecnie Skarb Państwa. W tej sytuacji za rażące naruszenie prawa należy uznać należy pominięcie przez Prezydenta [...] ww. przepisu. Organ nadzoru wskazał przy tym, że żaden przepis przywołanej ustawy, dotyczący odszkodowań za nieruchomości objęte działaniem dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie daje możliwości zastosowania w takich sprawach art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji. Odwołania od tej decyzji wnieśli Prezydent [...] oraz uprawnieni do otrzymania odszkodowania – A. S., S. S., P. S., K. D., L. G., D. G., B. K. i A. G., wskazując na niewskazanie przez Wojewodę materialnoprawnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, brak właściwego jej uzasadnienia, jak też naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa decyzją Prezydenta [...] w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły materialnoprawne przesłanki określone w art. 215 ust. 2 powołanej ustawy, a organ nie naruszył przepisów art. 128-135 tej ustawy. Skarżący wskazywali ponadto, że w sytuacji gdy organ wojewódzki nie ma zastrzeżeń do kontrolowanej decyzji w jej części merytorycznej dotyczącej ustalenia odszkodowania, to nie powinien stwierdzać nieważności całej decyzji, a jedynie odnieść się do tej części, która uznał za wadliwą (w tym wypadku punktu 3 decyzji). W następie rozpoznania odwołań Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. Nawiązując na wstępie do zasady dwuinstancyjności postępowania, Minister wywodził, że podejmując decyzje w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, ale zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zaś zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. Mając na względzie to zastrzeżenie uznał on, że decyzja Wojewody stwierdzająca w całości nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. jest prawidłowa. Przy czym kwalifikowanych wad decyzji Prezydenta dopatrzył się on także w innych niż wskazane przez Wojewodę aspektach. Mianowicie odwołując się do treści art. 215 ust. 2 u.g.n. podnosił on, że przyznanie w tym trybie odszkodowania możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie wszystkie przewidziane tym przepisem przesłanki. Tym samym stwierdzenie braku jednej z nich uniemożliwia ustalenie odszkodowania. Dokonując natomiast analiza akt sprawy, w której orzekał Prezydent [...], Minister doszedł do wniosku, że materiał dowodowy wówczas zebrany nie był kompletny, tj. nie zawierał wszystkich dokumentów opisujących stan prawny nieruchomości hip. "[...]" oraz okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie. Prezydent bowiem nie pozyskał akt własnościowych tej nieruchomości. Nie zgromadził także dokumentów (w postaci np. zaświadczenia z Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego dla [...]) wskazujących, kto był jej właścicielem w dniu wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.), opierając się w tej materii jedynie na przedłożonych przez inicjatorów postępowania odszkodowawczego dokumentach w postaci uwierzytelnionych kopii wypisów umów sporządzonych w formie aktów notarialnych z 30 kwietnia 1940 r. i 15 czerwca 1942 r. W dalszej kolejności Minister wskazał, na brak w aktach administracyjnych rysunku zatwierdzonego [...] lipca 1932 r. "Planu [...]" wraz naniesionymi na niego granicami przedmiotowej nieruchomości, przed dniem wejścia w życie dekretu. Z planu tego zaś miała wynikać, wedle organu odszkodowawczego, możliwość przeznaczenie nieruchomości przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne. W ocenie organu, niekwestionowane pozostaje jedynie ustalenie przez Prezydenta drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. (poprzez zgromadzenie dokumentacji świadczącej o przejęciu nieruchomości pod budowę układu komunikacyjnego - ul. [...], którą realizowano w latach 1978-1982), a także to, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Skarbu Państwa. Tym samym w jego ocenie niewątpliwym jest, że Prezydent [...] przed wydaniem decyzji z [...] października 2012 r. nie zebrał całego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Mając zatem na względzie to, że kwestia zaistnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. warunkujących przyznanie odszkodowania nie została jednoznacznie wyjaśniona, to stwierdzenie przez Prezydenta [...] w ww. decyzji, że przesłanki te zostały spełnione stanowi rażące naruszenie ww. przepisu, co skutkowało prawidłowym wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Minister podzielił jednocześnie ocenę Wojewody, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja zawiera wadę w postaci błędnego przyjęcia, że ustalone odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacyjnego, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa. Prawidłowe było więc stwierdzenie Wojewody, że za rażące naruszenie prawa należy uznać pominięcie przez Prezydenta [...] w tej decyzji art. 132 ust. 5 u.g.n. Skargi na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent [...] oraz A.S., S. S., P.S., K. D., L. G., D. G., B. K. i A. G. Prezydent [...] zarzucił decyzji naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], w której nie została wskazana podstawa prawna jej wydania; 2) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...], w której uzasadnieniu nie została wyjaśniona podstawa prawna decyzji; 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. poprzez dopatrzenie się rażącego naruszenia prawa decyzją Prezydenta [...] w sytuacji, gdy w sprawie zachodziły przesłanki materialno-prawne określone w art. 215 ust. 2 u.g.n., a przy tym organ nie naruszył przepisów art. 128-135 tej ustawy, a organ zgromadził niezbędny materiał dowodowy i dokonał swobodnej jego oceny; 4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez uznanie, iż odpowiednie zastosowanie tego ostatniego przepisu przez Prezydenta [...] w wydanej decyzji oznacza rażące jego naruszenie; 5) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia sprawy w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i braki uzasadnienia decyzji w tym zakresie oraz poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów i argumentacji przedstawionych w odwołaniu, czyli brak rozpatrzenia odwołania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 6) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się przy braku przesłanek do zastosowania wyjątków wskazanych w tym przepisie, co polegało na bezpodstawnym rozszerzeniu przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] w stosunku do przyczyn wskazanych przez organ I instancji; 7) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta w sytuacji, gdy w sprawie nie można mówić o "rażącym naruszeniu prawa" ani o innych przesłankach stwierdzenia nieważności decyzji; 8) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w toku dokonywania wykładni przepisów, rzekomo rażąco naruszonych przez decyzję Prezydenta [...], interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. A. S., S. S., P. S., K. D., L. G., D. G., B. K. i A. G. zarzucili decyzji naruszenie: - art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w dokonaniu oceny merytorycznej sprawy co do istoty, nie zaś w granicach zakreślonych w cyt. przepisie; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy skutkujące stwierdzeniem w całości nieważności decyzji, która nie została obarczona wadą prawną w stopniu uniemożliwiającym jej pozostawanie w obrocie prawnym; - art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez zakwestionowanie ustaleń dokonanych przez organ I instancji w zakresie spełnienia wszystkich przewidzianych w nim przesłanek warunkujących uzyskanie przez skarżących stosownego odszkodowania; - art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji w zw. z art. 132 ust. 5 u.g.n. poprzez dowolne uznanie, iż ustalone w decyzji Prezydenta [...] odszkodowanie powinno zostać wypłacone ze środków zapewnionych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, mimo iż nieruchomość za którą zostało ustalone odszkodowanie obecnie jest własnością Skarbu Państwa, zaś Fundusz Reprywatyzacji przeznaczony jest stricte na wypłatę odszkodowań wynikających z ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych w związku z nacjonalizacją mienia; -obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy, w tym brak wszechstronnej oceny zebranego materiału dowodowego; -uchybienia w zakresie zasad logicznego rozumowania oraz oceny prawnej okoliczności niniejszej sprawy; W oparciu o tak sformułowane zarzuty wnieśli oni o uchylenie zaskarżonej decyzji jak też uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Postanowieniami z 5 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na postawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). połączył objęte ww. skargami sprawy w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygnaturą I SA/Wa 2668/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skargi są zasadne, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w nich zarzuty sąd podziela. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. o ustaleniu odszkodowanie za nieruchomość [...]. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Prezydenta [...] stanowił art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz.651 ze zm.; dalej: "u.g.n."), zgodnie z którym przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 (dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Uznając, że przesłanki zawarte w tym przepisie zostały spełnione, Prezydent [...] ustalił na rzecz 8 następców prawnych właścicieli przeddekretowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", (stanowiącej obecnie część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], której właścicielem jest Skarb Państwa) odszkodowanie w łącznej kwocie [...]złotych, wskazując jednocześnie, że zostanie ono "wypłacone ze środków Skarbu Państwa zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacji, którego dysponentem jest Minister Skarbu Państwa" (pkt 3 sentencji decyzji). Jako podstawę prawną tej części rozstrzygnięcia Prezydent przywołał art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. – o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), na mocy którego, z przychodów uzyskanych z prywatyzacji utworzono jako fundusz celowy Funduszu Reprywatyzacji, na rachunku którego są gromadzone środki pochodzące ze sprzedaży 5 % akcji należących do Skarbu Państwa w każdej ze spółek powstałych w wyniku komercjalizacji oraz odsetki od tych środków, z przeznaczeniem na cele związane z zaspokajaniem roszczeń byłych właścicieli mienia przejętego przez Skarb Państwa, poprzez wypłatę odszkodowań wynikających z prawomocnych wyroków i ugód sądowych oraz ostatecznych decyzji administracyjnych, wydanych w związku z nacjonalizacją mienia. Wojewoda [...], stwierdzając nieważność całości powyższej decyzji, zakwestionował legalność obciążenia przez organ Ministra Skarbu Państwa obowiązkiem wypłaty odszkodowania uznając, że w tym zakresie rozstrzygnięcie Prezydenta [...] rażąco narusza prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. art. 215 ust. 2 i art. 132 ust. 5 u.g.n.) , a to ze względu na pominięcie przez Prezydenta ostatniego z przywołanych wyżej przepisów, do którego odpowiedniego stosowania odsyła m.in. w zd. pierwszym art. 215 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Wojewody nieuprawnione było także odwoływanie się przez organ odszkodowawczy do regulacji zawartej w art. 56 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, do stosowania którego nie upoważnił go żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ocenę Wojewody, co do rażącego naruszenia art. 215 ust. 2 oraz art. 132 ust. 5 u.g.n. przez Prezydenta [...] przy oznaczaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Niewątpliwie bowiem z odesłania zawartego w zd. pierwszym art. 215 ust. 2 u.g.n. jednoznacznie wynika, że w sprawach dotyczących odszkodowania za utracone grunty warszawskie, zastosowanie mają regulujące tę materię przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przepisy rozdziału 5 Działu III tej ustawy. Z tego względu zastosowanie w sprawie miał także jej art. 132 ust. 5, obligujący do zapłaty odszkodowania starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w sytuacji gdy wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, bądź organ wykonawczy jednostki samorządowej jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na rzecz tej jednostki. Mając zaś na względzie fakt, że nieruchomość, za którą na gruncie niniejszej sprawy ustalano odszkodowanie, stanowi własność Skarbu Państwa – co jest okolicznością niesporną - to nie budzi wątpliwości Sądu, że do wypłaty ustalonego odszkodowania zobowiązany jest Prezydent [...], działający w tym zakresie jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (por. art. 4 pkt 9 b1 u.g.n. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), a nie Minister Skarbu Państwa, którego jako podmiot realizujący wypłatę de facto wskazał Prezydent [...] w punkcie 3 swojej decyzji. Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją Prezydenta zawartą w skardze, że ten punkt traktowany być powinien jedynie jako informacja o źródle finansowania odszkodowania, a przez to nie stoi on w sprzeczności z art. 132 ust. 5 u.g.n. Skoro bowiem miało by być ono zrealizowane ze środków zgromadzonych na rachunku Funduszu Reprywatyzacyjnego, a dysponentem tegoż jest Minister Skarbu Państwa, to w sposób oczywisty wykonanie tej decyzji należałoby do ww. Ministra, a nie starosty (Prezydenta [...]), a to naruszało w sposób rażący dyspozycję normy prawnej z ww. przepisu. Potwierdzeniem takiego rozumienia treści decyzji jest także sposób postępowania organu po uzyskaniu przez kontrolowaną decyzję waloru ostateczności, polegający na wystąpieniu do Ministra Skarbu Państwa, w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 29 czerwca 2010 r. – w sprawie szczegółowego sposobu prowadzenia gospodarki finansowej Funduszu Reprywatyzacji (Dz.U. Nr 118, poz. 799), o realizację wypłaty odszkodowania (vide pismo Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...]). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nawet w sytuacji gdyby ten punkt rozstrzygnięcia potraktować li tylko jako informację o źródle finansowania odszkodowania, to sama możliwość sięgnięcia do środków zgromadzonych w powyższym Funduszu przez Prezydenta [...] musiałby mieć umocowanie w obowiązujących wówczas przepisach prawa. Zgodnie bowiem z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, a powtórzoną w art. 6 k.p.a., organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie w granicach i na podstawie przepisów prawa. Tymczasem możliwość finansowania odszkodowań, o których mowa w art. 215 u.g.n., ze środków zgromadzonych w Funduszu Reprywatyzacji, wprowadzona została do porządku prawnego dopiero z dniem 1 stycznia 2014 r. w efekcie nowelizacji ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, na mocy której do ustawy dodano art. 69f, przewidujący możliwość udzielenia miastu stołecznemu Warszawy na ten cel w latach 2014-2015 dotacji celowej. To zaś oznacza, że wydając w dniu [...] października 2012 r. decyzję, Prezydent [...] w zakresie objętym jej punktem 3 działał w ogóle bez podstawy prawnej, co stanowi kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe nie oznacza jednak, że decyzja Wojewody [...] eliminująca ze skutkiem ex tunc w całości decyzję Prezydenta [...] odpowiada prawu. Zważyć bowiem należy, że stwierdzenie przez organ nadzoru zaistnienia w kontrolowanym orzeczeniu wady opisanej w art. 156 § 1 k.p.a. nie zawsze prowadzić będzie do jego eliminacji z obrotu prawnego w całości. Wprawdzie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego nie uregulowano expressis verbis możliwości stwierdzania nieważności decyzji w części, niemniej nie oznacza to jej wyłączenia. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji, a skoro tak to jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zastosowanie tej instytucji nie powinno prowadzić do eliminacji tych części decyzji, które wad prawnych uprawniających do ich wzruszenia są pozbawione, o ile oczywiście pozostawiona część decyzji i ukształtowany nią stosunek administracyjnoprawny może bez wadliwej części nadal istnieć. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 stycznia 1988 r. sygn. akt IV SA 859/87 (ONSA z 1990 r. nr 2, poz. 25) "przy (...) zastosowaniu uznanych powszechnie reguł interpretacyjnych należy dojść do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji tylko w części dotkniętej kwalifikowaną wadliwością nie tylko jest dopuszczalne, lecz - jako zgodne z zasadami ogólnymi tego kodeksu - powinno być regułą działania organów nadzoru. Umożliwia ona bowiem ograniczenie ingerencji organów nadzoru administracyjnego w sprawy zakończone decyzjami administracyjnymi do zakresu niezbędnego do usunięcia kwalifikowanego naruszenia prawa, bez naruszania stanu wynikającego z części decyzji administracyjnych zgodnych z prawem". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ wojewódzki nie stwierdził by poza częścią objętą punktem 3 decyzja Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadą prawną. Z uzasadnienia wydanej przez niego decyzji nie wynika nawet by w pozostałym zakresie w ogóle budziła ona pod względem prawnym jakiekolwiek wątpliwości Wojewody. Mając zatem na względzie to, że w części niewadliwej rozstrzygała ona o kluczowych dla nawiązania administracyjnego stosunku prawnego elementach (oznaczała strony uprawnione do odszkodowania, jego kwoty i termin wypłaty), a dla jej wykonania nie istnieje konieczność władczego oznaczenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, gdyż podmiot ów wskazany jest wprost w przepisach ustawy (tj. art. 132 ust. 5 u.g.n.), to brak było podstaw do eliminacji z obrotu prawnego tej części decyzji. Stwierdzenie zatem jej nieważności w całości (a więc także w części niewadliwej), naruszało art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. oraz art. 215 ust. 2 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Tej wadliwości nie dostrzegł rozpoznający odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który nie dość, że utrzymał w mocy wadliwe rozstrzygnięcie, czym naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to dodatkowo orzekając w kwestiach, które nie były rozpoznane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym (tj. kwestionując także legalność decyzji Prezydenta [...] z punktu widzenia poprawności poczynionych przezeń ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie spełnienia przez ubiegających się o odszkodowanie przesłanek z art. 215 u.g.n.) naruszył ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania, jak też - co zasadnie wytknęli skarżący - pogorszył ich sytuację prawną, a przez to uchybił ustanowionemu w art. 139 k.p.a. zakazowi orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (tzw. zakazowi reformationis in peius). Wprawdzie rację ma Minister podnosząc, że zakres sprawy rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a organ odwoławczy nie może jedynie ograniczać się do kontroli tego rozstrzygnięcia, lecz musi rozpoznać sprawę administracyjną w jej całokształcie. Jednakże dokonując ustalenia pod względem przedmiotowym granic takiej sprawy nie można opierać się jedynie wyłącznie na sentencji decyzji, od której wniesiono odwołanie, ale winien także zbadać co faktycznie w związku z podjętym rozstrzygnięciem stanowiło przedmiot rozpoznania przed organem pierwszej instancji. Orzeczenie bowiem w kwestii, która nie była rozpoznawana w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, narusza przedmiotową tożsamość sprawy, a w konsekwencji zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 1 czerwca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 322/11, Lex nr 821609). W rozpoznawanej sprawie natomiast, mimo że postępowanie nadzorcze prowadzone przed Wojewodą miało za przedmiot decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2012 r. i stwierdzono w jego efekcie nieważność tej decyzji w całości, to jednak faktycznym zakresem oceny, a w konsekwencji przedmiotem postępowania rozpoznawczego, organ wojewódzki uczynił jedynie jej część ujętą w punkcie 3 sentencji, odnoszącym się do źródeł finansowania odszkodowania i podmiotu zobowiązanego do jego wypłaty. Poza przedmiotem rozpoznania i oceny pozostawił natomiast kwestię spełnienia przez beneficjentów tej decyzji materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. W tej sytuacji, bez narażanie się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, kwestie te nie mogły być także rozpoznawane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Przyjęcie odmiennej konstrukcji - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - doprowadziło do sytuacji, w której ten aspekt podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcie, oceniany był w kontekście wad z art. 156 § 1 k.p.a. po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego, a przez to strony pozbawione były możliwości weryfikacji stanowiska organu w toku instancji. Niezależnie od powyższego okoliczności podnoszone przez Ministra, które jego zdaniem świadczyć mają wadliwości decyzji odszkodowawczej, a odnoszące się do braku dostatecznego wyjaśnienia w postępowaniu zwykłym stanu faktycznego sprawy administracyjnej w kontekście materialnoprawnych przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n., w żadnym wypadku nie mogły być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju wady postępowania zwykłego wskazują co prawda na możliwość uchybienie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., jednakże aby z tych względów stwierdzić nieważność decyzji należy wykazać, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się odmiennie niż wówczas ustalił organ, a w konsekwencji rażąco wadliwa była także subsumcja tego stanu do norm prawa materialnego. Takich ustaleń i dowodów na ich poparcie decyzja Ministra nie wskazuje. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o legalności decyzji Prezydenta [...] z [...] października 2012 r., przy uwzględnieniu dopuszczalności wydania w tym zakresie rozstrzygnięcia o częściowej nieważności kontrolowanego aktu.