I SA/Wa 2438/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. Oddział w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], odmówił spółce [...] sp. z o.o. Oddział w [...] – [...] (dalej powoływana jako: spółka) przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w odniesieniu do nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha. 2. Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie zarzucając wydanej decyzji naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 b pkt 2 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 83, dalej powoływana jako: ustawa przekształceniowa) 3. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że umową z dnia [...] grudnia 2005 r. AN. Rep. A Nr [...] spółka nabyła na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz.U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego trybu sprzedaży przedsiębiorstwa oraz w oparciu o Zarządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 r. o prywatyzacji bezpośredniej przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą: Przedsiębiorstwo Przetwórstwa [...] "[...]" [...]-[...] z siedzibą w [...], zmienione Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. ww. Przedsiębiorstwo. Wojewoda wskazał, że z akt sprawy wynika, iż prawo użytkowania wieczystego do ww. nieruchomości Przedsiębiorstwo Przetwórstwa [...] "[...]" z/s w [...] nabyło z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., co potwierdza deklaratoryjna decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., nr [...]. Wojewoda mając powyższe na uwadze stwierdził, iż w dacie wejścia w życie ustawy przekształceniowej, tj. w dniu 13 października 2005 r., opisana nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Przetwórstwa [...] "[...]". Organ wskazał, że art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej stanowi, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Natomiast przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez podmiot określony w art. 1 ust. 1b tej ustawy na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. Wojewoda wskazał, że w sprawie bezspornym jest, iż w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha było przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą Przedsiębiorstwo Przetwórstwa [...] "[...]" [...] [...]. W ocenie Wojewody, w sprawie zaistniała negatywna przesłanka przekształcenia określona w art. 1 ust. 1 b ustawy i żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3 Spółce nie przysługuje. 4. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na .bezpodstawnym przyjęciu, że osoba prawna będąca następcą prawnym państwowej osoby prawnej, której w dniu 13 października 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego jest objęta dyspozycją przepisu art. 1 ust. 1b pkt 2 wskazanej ustawy, podczas gdy przepis ten obejmuje wyłącznie państwowe osoby prawne, samorządowe osoby prawne a także spółki handlowe, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1382); 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa z uwagi na nie uchylenie przez organ II instancji decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], w sprawie odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego pomimo jej nietrafności, z uwagi na błędną wykładnię art. 1 ust. 1b pkt 2 ustawy przekształceniowej. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. II. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 2. Ustawa przekształceniowa z 2005 r. w art. 1 ust. 1 stwierdza, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Dodany ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187 poz. 1110) ust. 1b art. 1 formułuje negatywną przesłankę przekształcenia wyłączając z tego zakresu m.in. w pkt 2 nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, spółkom handlowym w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym (...). 3. Zgodnie z art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie - to żądanie przekształcenia nie przysługuje. Sformułowanie "oddane w użytkowanie wieczyste" należy rozumieć, jako będące w dniu 13 października 2005 r. lub obecnie przedmiotem użytkowania wieczystego. Sytuacja kiedy w tej dacie prawo przysługiwało podmiotowi wymienionemu w art. 1 ust. 1b wyklucza przekształcenie. Negatywna przesłanka wystąpi również, jeżeli obecnie podmioty te są użytkownikami wieczystymi. Podkreślić należy, że zgodnie z ust. 1b art. 1 ustawy przekształceniowej, jeżeli w dniu 13 października 2005 r. nieruchomość była przedmiotem użytkowania wieczystego jednego z podmiotów wymienionych w tym przepisie – to roszczenie o przekształcenie nie przysługuje. Zbycie prawa użytkowania wieczystego po dacie 13 października 2005 r. przez np. państwową osobę prawną na rzecz innego podmiotu nie wyłącza zakazu przekształcenia. 4. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 ustawy. Następstwo prawne oznacza wejście w prawa i obowiązki poprzednika prawnego. Skoro po stronie państwowej osoby prawnej nie powstało prawo do przekształcenia, to nie może być w ogóle mowy o następstwie prawnym. W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska wyrażone w wyrokach: WSA w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Gl 993/12; WSA w Gdańsku z dnia 15 października 2013 r., sygn. II SA/Gd 496/13, czy wreszcie WSA w Krakowie z dnia 8 października 2013 r., sygn. II SA/Kr 803/13, podziela natomiast pogląd wyrażany w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1713/12, oraz WSA w Poznaniu z 19 marca 2014 r., sygn. II SA/Po 1325/13, (dostępne na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 5. Skarżąca spółka, odwołując się do wykładni celowościowej, wskazuje, że z uzasadnienia projektu nowelizacji ww. przepisu (przedłożonego Sejmowi RP VI kadencji, nr druku 4352) wynika, iż celem ustawodawcy było jedynie wyłączenie możliwości nabywania własności nieruchomości przez podmioty publiczne: "Z zakresu działania ustawy proponuje się wyłączenie państwowych i samorządowych osób prawnych. Prawo użytkowania wieczystego jest bowiem na tyle "silnym" prawem do nieruchomości, że umożliwia podmiotom publicznym realizacje celów gospodarczych, do których zostały powołane. Ponadto należy mieć na uwadze, że państwowe i samorządowe osoby prawne zostały już raz "uwłaszczone" z mocy prawa m.in. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), tj. uzyskały prawo użytkowania wieczystego w stosunku do nieruchomości, które znajdowały sią w zarządzie tych osób. Za wyłączeniem tej grupy podmiotów z zakresu projektu przemawia również fakt, iż powyższe "uwłaszczenie" nie zostało jeszcze zakończone i nadal toczą się postępowania administracyjne, potwierdzające nabycie prawa użytkowania wieczystego przez te podmioty." W ocenie Sądu, fragment uzasadnienia projektu nowelizacji nie może stanowić o treści wykładni celowościowej omawianego przepisu. Ustawodawca dokonał bowiem wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy grupami podmiotów, wskazując na wyłączenie osób prywatnych z możliwości nabycia na własności, jeżeli stały się nabywcami nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym podmiotów publicznych. Ustawodawca mógł przyjąć, że prawo użytkowania wieczystego jest na tyle "silnym" prawem, iż nie wymaga przekształcenia w omawianych sytuacjach. Zdaniem Sądu, rozgraniczenie w zakresie możliwości przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od tego od jakiej grupy podmiotów dokonane zostało nabycie nieruchomości jest w ustawodawstwie dopuszczalne i nie narusza norm konstytucyjnych. Stanowi natomiast przejaw wykonywania władzy ustawodawczej w granicach objętych Konstytucją i pozostałymi przepisami właściwymi dla kształtowanej prawnie materii. Tym samym Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę nie podzielił zarzutów skargi oraz przedstawionego w niej stanowiska odnośnie wykładni przepisów ustawy przekształceniowej w jej brzmieniu obowiązującym od dnia 9 października 2011 r. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.