II OSK 2176/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego M. W. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 5/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. W. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 5/14 odrzucił skargę Stowarzyszenia Zwykłego M.W.R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego podając, że postępowanie sądowoadministracyjne może zostać wszczęte tylko na skutek skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (a także bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej. Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, lecz wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację. Natomiast organizacja społeczna nie ma z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd I instancji podzielił, stwierdzono, że nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Podkreślono także, że samo spełnienie przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w tym postępowaniu, nie daje zaś takich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To ostatnie postępowanie wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd I instancji podał, że z załączonego do skargi regulaminu Stowarzyszenia Zwykłego M.W.R. wynika, iż celem Stowarzyszenia jest: "działanie na rzecz wsi R." oraz "tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi" (pkt 7 lit. a i lit. b Regulaminu). Powyższe cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez "występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi", tudzież "wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi" (pkt 8 lit. d i lit. e Regulaminu). W ocenie Sądu I instancji tak sformułowane cele statutowe (regulaminowe) nie pozwalają uznać Skarżącego za organizację ekologiczną. Stowarzyszenie w żadnym z pism składanych w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego nie twierdziło, iżby taką organizacją było. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie oparło nie na dotyczącym organizacji ekologicznych przepisie art. 44 u.u.i.ś., lecz na ogólnej regulacji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z definicją legalną z art. 3 pkt 10 u.u.i.ś., przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Podstawowym regulaminowym celem Stowarzyszenia nie jest ochrona środowiska, lecz – jak wynika z pkt 7 Regulaminu – "działanie na rzecz wsi R.". Jedyna spośród bardziej szczegółowo określonych aktywności Stowarzyszenia - "wspieranie działań proekologicznych" (pkt 8 lit. d Regulaminu) – ma bez wątpienia charakter celu instrumentalnie podporządkowanego celowi podstawowemu, jakim jest poprawa komfortu życia mieszkańców wsi R.. W ocenie Sądu I instancji ogólnie sformułowanie w Regulaminie cele Stowarzyszenia, w tym jego deklarowana aktywność określona jako "wspieranie działań proekologicznych", nie dają podstawy do wyprowadzenia legitymacji skargowej tej organizacji w niniejszej sprawie ani jako organizacji ekologicznej, ani jako "zwykłej" organizacji społecznej. Decyzja organu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części magazynowej na produkcyjną oraz rozbudowie zakładu o nowy budynek na terenie istniejącego zakładu "D." S.A. nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami Stowarzyszenia, a związek ten nie może być pośredni. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 44 ust. 1 i 3 oraz art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także art. 3 pkt 16 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez ich zastosowanie, a polegające na wadliwej ocenie WSA w Poznaniu, że "skarga podlega odrzuceniu (...), gdyż została wniesiona przez podmiot nieuprawniony". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w sprawach dotyczących innych podmiotów, o ile kumulatywnie spełnione będą dwa warunki: sprawa sądowoadministracyjna musi się mieścić w zakresie jej statutowej działalności, konieczne jest, by organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym. O ile pierwszy z warunków nie budzi zdaniem skarżącego Stowarzyszenia wątpliwości, o tyle wbrew stanowisku Sądu I instancji należy cele statutowe, tu: regulaminowe SZMW R., pozwalają uznać skarżące Stowarzyszenie za organizację ekologiczną. Działanie na rzecz wsi to działanie na rzecz głównie ochrony środowiska i ochrony przyrody, a więc w kierunku racjonalnego kształtowania środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, utrzymywanie i przywracanie elementów przyrodniczych do stanu właściwego, a nade wszystko podejmowanie działań przeciw wszelkiego rodzaju zanieczyszczeniom (gazy, pyły), hałasowi itp. Są to określenia konkretne, nie wymagające szczególnej wykładni i doprecyzowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 3 p.p.s.a., które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej nie wystąpiły. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stanowisko, że samo spełnienie przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, zaś podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Przy czym jak podkreśla się w orzecznictwie, niedopuszczalność drogi przed sądami administracyjnymi wyznaczona jest zarówno podmiotowo, jak i przedmiotowo. Niedopuszczalność podmiotowa jest związana z przyjętą bezwzględnie zasadą skargowości. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na podstawie skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (bezczynności, przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej. Przyjmując bezwzględnie zasadę skargowości w art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a. uregulowano legitymację do złożenia skargi do sadu. Według art. 50 § 1 "Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym". Wyliczona w art. 50 § 1 kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, a wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, która ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację. Legitymacja organizacji społecznej do wniesienia skargi uzasadniona być musi jej statutową działalnością. Innymi słowy rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi mieć związek ze statutową, czy regulaminową jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, działalnością organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że nie do zaakceptowania jest stan by organizacja społeczna otrzymywała legitymację do wniesienia skargi na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Ogólne cele: ochrona przyrody, ochrona krajobrazu, ochrona środowiska nie dają podstaw do wykazania celu statutowego będącego podstawą do wyprowadzenia legitymacji skargowej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami, a związek ten nie może być pośredni. Pogląd powyższy jest tym bardziej uzasadniony mając na uwadze, że jednostka, wnosząc skargę, zobowiązana jest przecież do wykazania istnienia po swojej stronie interesu prawnego, wynikającego z przepisu prawa materialnego. Wprowadzenie przesłanki materialnoprawnej legitymacji organizacji społecznej ma tę konsekwencję prawną, że spełnienie przesłanki udziału w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i odrębność regulacji art. 50 § 1 in fine ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w postępowaniu administracyjnym. Nie daje tych praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd administracyjny nie jest związany postanowieniem organu administracji publicznej o dopuszczeniu organizacji społecznej do postępowania administracyjnego a obowiązany jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. Dokonana przez Sąd I instancji ocena postanowień Regulaminu Stowarzyszenia, a także mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, a także ustawy Prawo ochrony środowiska zasługuje na pełną aprobatę Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mające jedynie polemiczny charakter nie były w stanie podważyć prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wbrew stanowisku strony skarżącej nie wykazano by statutowe/regulaminowe cele tej organizacji pozostawały w bezpośrednim merytorycznym związku z rozstrzygnięciami organów administracji. W konsekwencji prawidłowo Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie Stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja skargowa. W konsekwencji uznać należy, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Analogiczne do powyższego stanowisko zaprezentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń (vide: postanowienia NSA: z 27 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1005/12; z 10 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1059/12; z 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12; z 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2608/13). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.