IV SAB/Po 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpoznania odwołania postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu Stowarzyszeniu [...] uiszczony wpis w kwocie 100 (sto) złotych. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] ([...]), Burmistrz [...] (dalej: "Burmistrz"), na wniosek inwestora, "[...]"– wskazując jako podstawę prawną art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1 oraz art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.; dalej: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku", w skrócie: "u.u.i.ś.") – ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części [...]. Od opisanej decyzji Burmistrza odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "SKO" lub "organ I instancji") wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej: "Stowarzyszenie") – pismem z [...] września 2013 r. (data wpływu do organu I instancji: [...] września 2013 r.). Wcześniej Stowarzyszenie zostało zawiadomione przez Burmistrza o toczącym się postępowaniu pismem z [...] stycznia 2013 r. oraz dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem Burmistrza z [...] marca 2013 r., znak: [...]. W dniu [...] listopada 2013 r. do SKO wpłynęło, wystosowane przez Stowarzyszenie, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa – bezczynności SKO w rozpoznaniu ww. odwołania. Pismem z [...] grudnia 2013 r. Stowarzyszenie, zastępowane przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu ww. odwołania od decyzji Burmistrza. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia: art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej w skrócie: "k.p.a.") poprzez jego niezastosowanie oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nie załatwieniu sprawy w ciągu miesiąca, Stowarzyszenie wniosło o: 1) uwzględnienie skargi przez SKO w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej w skrócie: "p.p.s.a."); 2) uwzględnienie przez Sąd skargi na bezczynność SKO i zobowiązanie tego organu do załatwienia sprawy (wydania orzeczenia) w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli; 3) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w kwocie 357 zł [wynagrodzenie pełnomocnika 240 zł (1 x stawka minimalna), koszt wpisu 100 zł, koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł]. Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że od przesłania odwołania minęły ponad dwa miesiące, a sprawa odwołania, pomimo wezwania do usunięcia naruszenia prawa, do tej pory nie została załatwiona, choć powinna być załatwiona w ciągu miesiąca. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że na skutek odwołania złożonego przez Stowarzyszenie, wydał w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję (nr [...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. SKO oceniło, że nie dopuściło się bezczynności, zwracając uwagę, w ślad za cytowanymi wypowiedziami doktryny, że miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym – w przeciwieństwie do terminów załatwiania spraw przed organami pierwszej instancji – nie jest terminem maksymalnym. Podkreśliło, że ilość spraw wpływających do organu całkowicie przewyższa jego możliwości orzecznicze. Ponadto szybkość postępowania nie może szkodzić zasadzie prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, która winna mieć tu większe i priorytetowe znaczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Powyższy przepis oznacza, iż postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie może zostać wszczęte tylko na skutek skargi wniesionej przez podmiot, który na podstawie przepisu prawa ma legitymację do zaskarżenia działania (a także bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania) organu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z 27.09.2013 r., II OSK 1005/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyliczona w art. 50 § 1 p.p.s.a. kolejność podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie jest przypadkowa, lecz wynika z wagi chronionych wartości w demokratycznym państwie prawnym. To właśnie ochrona praw podmiotowych jednostki jest podstawową wartością, którą ma chronić postępowanie sądowoadministracyjne. Regulacja przyznająca legitymację innym podmiotom nie może być oparta na wykładni rozszerzającej, oznacza bowiem otwarcie ingerencji w ukształtowane prawa jednostki. Dając wagę konstytucyjnej zasadzie praworządności przyznano legitymację prokuratorowi, a dla ochrony praw człowieka legitymację przyznano Rzecznikowi Praw Obywatelskich i Rzecznikowi Praw Dziecka. Do konstrukcji prawnej legitymacji tych podmiotów nie wprowadzono przesłanek materialnoprawnych ograniczających tę legitymację (zob. postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA). W szeregu ostatnio wydanych orzeczeń (por. postanowienia NSA: z 27.09.2013 r., II OSK 1005/12; z 10.10.2013 r., II OSK 1059/12; z 23.01.2014 r., II OSK 2004/12; z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13 – CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organizacja społeczna nie ma z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi, lecz w postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązana jest wykazać związek materialny statutowego celu z przedmiotem sprawy. W ocenie NSA – którą Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela – nie do przyjęcia jest, że jednostka musi wykazać interes prawny wynikający z przepisu prawa materialnego, zaś organizacja społeczna może otrzymać legitymację na podstawie hasłowo, ogólnikowo określonych celów statutowych, bez wykazania związku z przedmiotem zaskarżonego działania. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. przyjął inną konstrukcję legitymacji organizacji społecznej, wprowadzając przesłankę materialnoprawną – organizacja społeczna ma legitymację do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności. Przesłanka materialnoprawna wymaga, dla stwierdzenia jej wystąpienia, ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku treści rozstrzygnięcia działania organu administracji publicznej z celami statutowymi organizacji społecznej. Podkreślić należy, że samo spełnienie przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie daje z mocy prawa legitymacji do wniesienia skargi. Przesądza o tym odrębność regulacji art. 31 § 1 k.p.a. oraz art. 50 § 1 in fine p.p.s.a. Faktyczne dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym daje prawa procesowe wyłącznie w tym postępowaniu, nie daje zaś takich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. To ostatnie postępowanie wymaga od sądu zbadania legitymacji do wniesienia skargi. Podjęcie postępowania na podstawie skargi podmiotu, któremu nie przysługuje legitymacja wypełnia przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA). Przechodząc do okoliczności niniejszego postępowania wskazać należy, że skarga dotyczy bezczynności organu II instancji w rozpoznaniu odwołania od decyzji zapadłej w postępowaniu administracyjnym związanym z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, regulowanym przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. To zatem w pierwszej kolejności na gruncie tej ustawy należy badać istnienie interesu prawny, który legitymowałby dany podmiot (tu: Stowarzyszenie) do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Niewątpliwie art. 44 u.u.i.ś. stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 31 § 1 k.p.a. (zob. postanowienie WSA z 02.06.2009 r., II SA/Ol 490/09, CBOSA). W związku z tym w sprawach, w których ustawodawca przewiduje możliwość uczestniczenia organizacji ekologicznych, nie będą mogły zgłaszać swojego udziału organizacje społeczne niemające statusu organizacji ekologicznych (tak trafnie K. Gruszecki, Komentarz do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (...), LEX/el. 2013, uw. VI.1. do art. 44). Ustawowa definicja organizacji ekologicznej została zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś., w myśl którego przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Zauważmy, że w cytowanym przepisie nie definiuje się w sensie ścisłym "organizacji ekologicznej", a tylko wyodrębnia ją z szerszego pojęcia "organizacji społecznej", przy wykorzystaniu kryterium przedmiotowego w postaci zakresu prowadzonej działalności. Dlatego przy określaniu pojęcia "organizacja ekologiczna" odpowiednio aktualne pozostają przepisy, które stanowią podstawę udziału w postępowaniu organizacji społecznych, a także wypracowane na gruncie tych przepisów poglądy doktryny i orzecznictwa. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. przez "organizacje społeczne" rozumie się w postępowaniu administracyjnym organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Jest to definicja o charakterze otwartym, z bardzo szerokim zakresem przedmiotowym, co nie ułatwia ustalenia, czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia tylko z organizacją społeczną, czy już z organizacją ekologiczną (por. E. Smoktunowicz, Pojęcie organizacji społecznych, Acta Universitatis Wratislaviensis, nr 1022, LXVIII, Wrocław 1990, s. 281; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2000, s. 103). Zestawiając postanowienia art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś., art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. oraz art. 44 u.u.i.ś. można jednak przyjąć, że organizacja ekologiczna, jako rodzaj organizacji społecznej, jest podmiotem spełniającym następujące warunki: – wyodrębnienie organizacyjne – podmiot podejmujący działalność w omawianej dziedzinie, aby mógł być uznany za organizację ekologiczną, musi działać w określonych ramach organizacyjnych; pojęciem tym nie mogą zostać objęte luźne grupy społeczne podejmujące działalność ad hoc; – legalność działania – co oznacza wymóg funkcjonowania na podstawie przepisów prawa i w granicach przez nie określonych; – działalność w zakresie ochrony środowiska – statut organizacji (lub inny akt założycielski) powinien w sposób nie budzący wątpliwości definiować cele przez nią realizowane, nakierowane na ochronę środowiska, które z kolei będą określały granice przedmiotowe spraw pozostających w kręgu zainteresowania tej organizacji. Zatem organizacje ekologiczne są rodzajem organizacji społecznych w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., a możliwość ich uczestniczenia w konkretnym postępowaniu determinuje dopuszczenie społeczeństwa do udziału w tej kategorii spraw (tak trafnie K. Gruszecki, Komentarz..., uw. VI.1. do art. 44). W rozpoznawanej sprawie z załączonego do skargi regulaminu Stowarzyszenia [...] (dalej: "Regulamin") wynika, że celem Stowarzyszenia jest: "działanie na rzecz wsi [...]" oraz "tworzenie płaszczyzny wymiany informacji i współpracy pomiędzy osobami i instytucjami zainteresowanymi" (pkt 7 lit. a i lit. b Regulaminu). Powyższe cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez "występowanie w charakterze skarżącego lub uczestnika postępowania przed sądami administracyjnymi", tudzież "wspieranie działań proekologicznych zmierzających do poprawy komfortu życia mieszkańców wsi" (pkt 8 lit. d i lit. e Regulaminu). W ocenie Sądu tak sformułowane cele statutowe (regulaminowe) nie pozwalają uznać Skarżącego za organizację ekologiczną. Zresztą nawet samo Stowarzyszenie w żadnym z pism składanych w toku postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego nie twierdziło, iżby taką organizacją było. Przeciwnie, swoje żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym Stowarzyszenie oparło nie na dotyczącym organizacji ekologicznych przepisie art. 44 u.u.i.ś., lecz na ogólnej regulacji art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z przywołaną wyżej definicją legalną z art. 3 pkt 10 u.u.i.ś., przez "organizację ekologiczną" rozumie się organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Tymczasem podstawowym statutowym (a ściślej: "regulaminowym") celem Stowarzyszenia nie jest ochrona środowiska, lecz – jak wynika z pkt 7 Regulaminu – "działanie na rzecz wsi [...]" (które to określenie zresztą niczego nie mówi o rzeczywistych celach tej organizacji – por. wyrok WSA z 22.08.2013 r., IV SA/Po 535/13, CBOSA). W dodatku jedyna spośród bardziej szczegółowo określonych aktywności Stowarzyszenia, którą można by ewentualnie określić mianem "środowiskowej" – mianowicie "wspieranie działań proekologicznych" (pkt 8 lit. d Regulaminu) – ma bez wątpienia charakter celu instrumentalnie podporządkowanego celowi podstawowemu, jakim jest poprawa komfortu życia mieszkańców wsi Rabowice. W ocenie Sądu, ogólnie sformułowanie w Regulaminie cele Stowarzyszenia, w tym jego deklarowana aktywność określona jako "wspieranie działań proekologicznych", nie dają podstawy do wyprowadzenia legitymacji skargowej tej organizacji w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z 12.02.2014 r., II OSK 2608/13, CBOSA) – ani jako organizacji ekologicznej, ani jako "zwykłej" organizacji społecznej. Decyzja organu o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali w części magazynowej na produkcyjną oraz rozbudowie zakładu o nowy budynek na terenie istniejącego zakładu "[...]" S.A. nie pozostaje w bezpośrednim związku z tak określonymi celami Stowarzyszenia, a związek ten nie może być pośredni. Dodatkowo należy podkreślić, że zgodnie z wolą ustawodawcy organizacja ekologiczna – czyli, jak to już wyżej wskazano, "organizacja społeczna, której statutowym celem jest ochrona środowiska" (art. 3 ust. 1 pkt 10 u.u.i.ś.) – nie ma automatycznie prawa do wniesienia skargi tylko dlatego, że jest organizacją ekologiczną, ale również w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku musi być to jeszcze "uzasadnione celami statutowymi tej organizacji", o czym wyraźnie stanowi art. 44 ust. 3 u.u.i.ś. (por. postanowienie WSA z 06.03.2014 r., II SA/Kr 1464/13, CBOSA). Analiza postanowień Regulaminu Stowarzyszenia prowadzi do wniosku, że określone w nim cele nie dają podstaw do ustalenia merytorycznego i bezpośredniego związku pomiędzy przedmiotem postępowania, w jakim rozstrzygały organy administracji, z celami statutowymi tej organizacji. Tym samym nie mogą być one podstawą do wyprowadzenia dla Stowarzyszenia legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy skarga, jako wniesiona przez podmiot nieuprawniony, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia. W punkcie drugim orzeczono o zwrocie wpisu, stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.