II SAB/Gd 27/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. M. i P. M. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących G. M. i P. M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. M. i P. M.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę z dnia 16 stycznia 2014 r. na bezczynność "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na ich wniosek z dnia 28 grudnia 2011 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198). Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G., zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że w formie pisemnego wezwania z dnia 28 grudnia 2011 r., ponowionego w dniu 5 kwietnia 2012 r., wystąpili do "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych znajdujących się na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w T. Skarżący stwierdzili, że do dnia wniesienia skargi do sądu skarżący nie otrzymali jakichkolwiek wnioskowanych przez nich dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej czy też w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. w odpowiedzi na skargę wskazała, że pismem z dnia 5 lutego 2014 r. przekazano pełnomocnikowi skarżących posiadane dokumenty dotyczące urządzeń elektroenergetycznych posadowionych na nieruchomości skarżących, a więc udostępniono informację publiczną, o którą wnioskowali. W związku z tym Spółka wniosła o umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarządzeniem z dnia 13 lutego 2014 r. wezwano skarżących do wskazania czy w związku z odpowiedzią na skargę podtrzymują czy wycofują skargę na bezczynność w sprawie udzielenia informacji publicznej. Skarżący w piśmie z dnia 4 marca 2014 r. przychylili się do wniosku "A" S.A. o umorzenie postępowania oraz wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarządzeniem z dnia 28 marca 2014 r. ponownie wezwano skarżących do wskazania, czy w związku z treścią odpowiedzi na skargę, wycofują skargę z dnia 16 stycznia 2014 r., czy ją nadal podtrzymują, wyjaśniając, że zarządzenie z dnia 13 lutego 2014 r. dotyczyło nadesłania oświadczenia w przedmiocie cofnięcia lub podtrzymania skargi, nie zaś udzielenia informacji o przychyleniu się do wniosku o umorzenie postępowania. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. polegająca na nieudostępnieniu skarżącym G. i P. M., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, żądanej przez nich w piśmie z dnia 28 grudnia 2011 r. dokumentacji – kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na nieruchomości skarżących stanowiącej działkę nr [...] położone w miejscowości T. Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545). Oceniając, czy "A" S.A. z siedzibą w G. pozostawała w bezczynności w rozpoznaniu wniosku, należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a także czy żądane przez skarżących dokumenty stanowią informacją publiczną. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższego wynika, że żądane przez skarżących dokumenty - decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będąc organami władzy publicznej. W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059), "A" S.A. z siedzibą w G. jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych (OTK-A 2006/7/87, Dz.U. z 2006 r. Nr 141, poz. 1012). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Wskazać także należy, że budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz.651 ze zm.). A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest "A" S.A. z siedzibą w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy i było podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takie też stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1330/13, z dnia 29 października 2013 r. sygn. I OSK 1421/13, z dnia 15 października 2013 r. sygn. I OSK 1212/13, z dnia 26 września 2013 r. sygn. I OSK 831/13 (wyroki dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Żądane przez skarżących dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej. W istocie okoliczności te w toku postępowania stały się między stronami bezsporne. Fakt, że "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżących dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej – obligowały "A" Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do załatwienia wniosku skarżących w sposób określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku. W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 28 grudnia 2011 r. "A" S.A. we wskazanym w art. 13 ustawy terminie, powinna była zakończyć postępowanie w sposób przewidziany prawem tj. udzielić żądanej informacji, albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania bądź też zawiadomić, że informacji tej nie posiada. "A" S.A. z siedzibą w G. do momentu wniesienia skargi nie udostępniła żądanej informacji twierdząc, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej w trybie ustawy. "A" S.A. pozostawała zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 28 grudnia 2011 r. Bezsporne jest, że stan ten trwał także w dacie wniesienia skargi na bezczynność. Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, sąd uwzględnia stan faktyczny z daty orzekania. Jeżeli bowiem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., I OSK 1979/12, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno z odpowiedzi Spółki na skargę, jak i ze znajdującego się w nadesłanych przez Spółkę aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy pisma z dnia 5 lutego 2014 r. wynika, że już po wniesieniu skargi i przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Spółka zakończyła postępowanie, w ten sposób, że przesłała kserokopie posiadanych dokumentów na adres pełnomocnika skarżących, udzielając tym samym żądanej informacji publicznej. Zatem w momencie rozpoznawania skargi przez Sąd nie pozostawała już w bezczynności. Pełnomocnik skarżących potwierdził te okoliczności przychylając się do wniosku "A" o umorzenie postepowania, nie cofnął jednak skargi, dlatego sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Tym samym uznać należy, że Spółka załatwiła sprawę w zakresie złożonego przez skarżących wniosku. W konsekwencji brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 § 1 p.p.s.a. i orzekania o obowiązku wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Biorąc powyższe pod uwagę uznać należało, że postępowanie w sprawie w rozpatrywanej części stało się bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w sprawie bezczynności. Wydanie przez organ decyzji, czy też udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia jednakże sądu z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12 oraz z dnia 18 czerwca 2013 r., I OSK 1143/13, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie zatem do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek ustalenia czy bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, niezależnie od tego, czy w dacie wyrokowania organ pozostawał w bezczynności, czy też nie. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. O rażącym naruszeniu prawa przy bezczynności organu świadczyć może więc pozostawienie wniosku bez odpowiedzi w jakiejkolwiek formie bądź też przewlekanie ustosunkowania się do wniosku. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że bezczynność Spółki nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę znaczny upływ czasu od chwili złożenia wniosku do daty jego rozpatrzenia. Wskazany w ustawie czternastodniowy termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej upłynął bowiem w dniu 11 stycznia 2012 r., a wniosek rozpatrzono dopiero pismem z dnia 5 lutego 2014 r. dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Dlatego też Sąd uznał, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349).