II SA/Op 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia NSA Jerzy Krupiński – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 25 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze oddala skargę. Przedmiotem skargi J. R. była decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Opolu z dnia 25 lutego 2013 r., nr rej.: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu z dnia 18 grudnia 2012 r., nr rej.: [...], odmawiającą nakazania pracodawcy - A S.A. Oddział [...] umieszczenia skarżącego w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 18 grudnia 2012 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Opolu, wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek uchylenia przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji z dnia 5 września 2012 r., działając na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 11a ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., odmówił nakazania umieszczenia pracownika J. R. we wspomnianej na wstępie ewidencji. Wydanie decyzji poprzedziła dwukrotna kontrola przeprowadzona w siedzibie pracodawcy skarżącego w dniach 19.07 – 8.08.2012 r. (protokół nr [...]) oraz w dniach 22.10 – 17.12.2012 r. (ten sam numer protokołu) m. in. pod kątem spełnienia przez skarżącego J. R., zatrudnionego na stanowisku operatora urządzeń nawęglania, przesłanek wynikających z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. nr 237, poz. 1656 ze zm.). Kontrole były następstwem wniosku skarżącego dotyczącego ujęcia jego stanowiska pracy w przedmiotowym wykazie. Inspektor dokonał analizy kart charakterystyki stanowiska pracy skarżącego, lustracji stanowiska pracy, oraz akt osobowych, karty oceny ryzyka zawodowego, obowiązujących instrukcji bhp, technologicznej, stanowiskowej, zapisów w dzienniku operacyjnym nastawni, protokołów z badań i pomiarów środowiska pracy oraz innych dokumentów i zajął stanowisko, że strona nie wykonuje prac spełniających wymagania wymienione w załączniku nr 1 do ustawy. W uzasadnieniu szczegółowo odniósł się do występujących na stanowisku pracy operatora ryzyk zawodowych i zagrożeń. Ustalił wydatek energetyczny związany ze świadczeniem pracy, przyjmując iż wynosi on 5660 KJ, czyli poniżej ustawowego progu definiującego ciężką pracę fizyczną, która dla mężczyzny wynosi 8400 KJ. Prace ciężkie wykonywane były sporadycznie, nie było też konieczności wykonywania prac w pomieszczeniach o temperaturze poniżej 00 C. Nie stwierdził również wykonywania pracy polegającej na przeróbce mechanicznej węgla. Wskazywana przez skarżącego konieczność posiadania szczególnej sprawności psychofizycznej nie wpływa na ocenę ryzyka zawodowego, nie powoduje automatycznego uznania, że na jego stanowisku pracy występuje ryzyko spowodowania awarii przemysłowej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego (pkt 14 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych). W ocenie Inspektora, ze względu na warunki pracy oraz kwalifikacje kadry ryzyko takie nie występuje, a operator urządzeń nawęglania nie ma bezpośredniego wpływu na sterowanie pracą bloku energetycznego, którego awaria wywołałaby skutki przewidziane w załączniku. Bez znaczenia jest przy tym ta okoliczność, że podobne prace w innych elektrowniach zostały zakwalifikowane do prac w szczególnych warunkach, gdyż pracodawcą osób zatrudnionych w Oddziale [...] jest samodzielnie ta jednostka. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu nie uwzględnił odwołania skarżącego i podzielił argumentację organu I instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 9a ustawy do zadań Państwowej Inspekcji Pracy należy m. in. kontrola ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. W wyniku ustaleń dokonywanych w toku kontroli inspektor pracy wydaje decyzję (nakaz), o którym mowa jest w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Nakaz ma charakter władczy, a inspektor ma prawo w stosunku do pracodawcy nakazania umieszczenia pracownika w odpowiedniej ewidencji. W uzasadnieniu decyzji aprobująco przytoczono argumentację i ustalenia organu I instancji, nie podzielając zarzutów odwołania dotyczących charakteru pracy (ciężka praca fizyczna wykonywana jest sporadycznie) oraz związku konieczności posiadania odpowiedniej sprawności psychofizycznej z potencjalną możliwością spowodowania awarii przemysłowej z poważnymi skutkami dla bezpieczeństwa publicznego. Podkreślono, że przy istniejącym w zakładzie systemie prewencji ryzyko takie nie występuje, a urządzenia instalacji paliwowej nie są zaliczane do bloku energetycznego, aczkolwiek bez tych urządzeń sam blok nie mógłby funkcjonować. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 w zw. z pkt. 13,14 i 16 zał. nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, na skutek błędnego przyjęcia, że praca wykonywana przez niego nie spełnia wynikających z tych przepisów przesłanek. W szczególności zakwestionował ustalenia dotyczące tego, że prac związanych z koniecznością posiadania szczególnych predyspozycji nie wykonuje stale, a obowiązujący u pracodawcy system prewencji całkowicie wyklucza ryzyko powstania awarii. Zarzucił też naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. na skutek niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W jego ocenie nie wyjaśniono czy wymagana sprawność psychofizyczna z upływem czasu i wskutek naturalnego starzenia się organizmu nie wpłynie na możliwość wykonywania tej pracy do osiągnięcia wieku emerytalnego. Ponadto nie rozważono możliwości wystąpienia awarii technicznej, nie zaliczono jego stanowiska do bloku energetycznego, pomimo że do tego bloku zaliczono stanowisko operatora nastawni nawęglania, wykonującego pracę na podobnych urządzeniach. Podniósł także zarzut naruszenia przepisów art. 80 i art. 84 K.p.a. na skutek pominięcia części materiału dowodowego, a w szczególności na skutek zaniechania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds. energetyki. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty, przywołując m. in. orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazujące na wadliwość poglądu nakazującego wykonywanie prac w szczególnych warunkach przez całą zmianę roboczą. Podkreślono, że awarie przemysłowe i techniczne występowały w innych oddziałach Koncernu A, a w [...] do zapobiegania powstawania zagrożeń pożarowych i zagrożenia wybuchem przyczynia się bezpośrednio operator urządzeń nawęglania poprzez stałą kontrolę obsługiwanych urządzeń. Wprowadzenie systemu zapobiegawczego nie wyklucza przy tym możliwości wystąpienia awarii przemysłowej lub technicznej, o czym świadczą przypadki pożaru w rozdzielni elektrycznej czy utrata sterowania zdalnego przy okazji prac modernizacyjnych. W obiektach nawęglania i mazutowni istnieją wydzielone przestrzenie wybuchowe. Organ błędnie też dokonał wykładni ustawowego określenia "prac przy bezpośrednim sterowaniu procesami technicznymi" i zawęził to pojęcie do wyłącznie "prac bezpośrednio przy sterowaniu", podczas gdy obejmuje ono także szereg czynności dotyczących sterowania procesami technologicznymi i wpływającymi bezpośrednio na to sterowanie. Okręgowy Inspektor Pracy w Opolu wnosił o oddalenie skargi i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania A S. A. Oddział [...] wnosił o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu o braku przesłanek do zaliczenia stanowiska pracy skarżącego do rzędu prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.), zwanej dalej P.u.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzona przez Sąd według wskazanych wyżej kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że pomimo błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie odpowiada wymogom prawa. W pierwszej kolejności należało zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAi WSA 2010, nr 1, poz. 1), wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podstawową kwestią, która umknęła zarówno skarżącemu jak i organowi administracyjnemu, jest ocena zakresu kompetencji, jakie przysługują organom Państwowej Inspekcji Pracy w związku z rozpoznawaniem spraw na skutek zgłoszenia przez pracownika wniosku o umieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Tego rodzaju uprawnienie pracownicze wynika wprost z przepisu art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych, który stanowi, że w przypadku nieumieszczenia w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na FEP, pracownikowi przysługuje skarga do Państwowej Inspekcji Pracy. Ustalając zakres właściwości organów Inspekcji Pracy przy tak ukształtowanym przepisie kompetencyjnym, należało brać pod uwagę nie tylko przepisy regulujące właściwość organów Inspekcji zawarte w ustawie o Państwowej Inspekcji Pracy, na które wskazywano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ale także regulacje innych ustaw, kształtujących właściwość organów w sprawach dotyczących uprawnień pracowniczych, związanych z wykonywaniem pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Przede wszystkim w tej mierze należało zauważyć, że sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.), a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego w zakresie regulującym sądowe postępowanie odwoławcze, zaś decyzje wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych (art. 25 ust. 1 i art. 40 ust. 2 ustawy o emeryturach pomostowych). W uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 2, poz. 24) trafnie zwrócono uwagę na to, że "O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy". W dalszym ciągu swoich wywodów Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej". Pogląd ten w pełni podziela skład rozpoznający niniejszą sprawę. Naturalnym skutkiem tak przyjętego stanowiska jest konieczność rozważenia właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy w aspekcie funkcji jaką spełnia ewidencja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Gdyby przyjąć, tak jak chce tego organ, że właściwość ta obejmuje uprawnienie do merytorycznego badania poszczególnych stanowisk pracy pod kątem występowania na nich warunków, o których mowa jest w art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych oraz w załącznikach do tej ustawy, doszłoby do sytuacji, że o kwalifikacji takiej orzekają dwa różne, niezależne od siebie organy (drugim jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych), a postępowanie odwoławcze toczy się w dwóch niezależnych od siebie reżimach prawnych (tryb postępowania przed sądami powszechnymi w przypadku wydawania decyzji przez ZUS oraz tryb postępowania przed sądami administracyjnymi w przypadku decyzji wydawanych przez organy PIP). Z takim poglądem nie sposób się zgodzić. Z punktu widzenia racjonalnego ustawodawcy należy przyjąć, iż jego zamiarem nie było komplikowanie sytuacji pracowników wykonujących prace w warunkach szczególnych i powodowanie konieczności uzyskiwania orzeczenia w postępowaniu administracyjnym, które warunkowałoby możliwość dochodzenia roszczeń przed organami ubezpieczeń społecznych (tak jak dzieje się to w przypadku chorób zawodowych), przy czym w sposób oczywisty organ ubezpieczeniowy nie byłby związany orzeczeniem administracyjnym, gdyż przepisu ustawy o emeryturach pomostowych takiego związania nie przewidują. Jedynym logicznym rozwiązaniem, będącym konsekwencją przyjęcia poglądu o wyłącznie porządkującym charakterze wpisu do ewidencji, o której mowa, jest przyjęcie, że decyzja wydawana przez organy Inspekcji Pracy ma również tylko i wyłącznie charakter porządkujący i nie może w sposób władczy ani z jednej strony w stosunku do podmiotu zatrudniającego (pracodawcy) przesądzać o obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych przez tego pracodawcę, ani z drugiej strony w stosunku do organu ubezpieczeniowego nie może wiązać go w zakresie obowiązku uznania wykonywanej przez konkretnego pracownika pracy jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze oraz w konsekwencji w zakresie przyznania takiemu pracownikowi emerytury pomostowej. W świetle takiej konstatacji należało przyjąć, iż prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji, ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w sytuacji, gdy nie istnieje spór pomiędzy pracownikiem a pracodawcą w zakresie kwalifikacji konkretnego stanowiska do tej kategorii stanowisk pracowniczych. W wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 908/12 (publikowany na stronach internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) zajęto w tej mierze wprost stanowisko, że "rolą organu Państwowej Inspekcji Pracy w takim postępowaniu jest jedynie nakazanie pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w oparciu o stan faktyczny, w którym zakwalifikowanie pracy danego pracownika do tego rodzaju prac nie jest sporne, ewentualnie, gdy spór został już rozstrzygnięty, a dane pracownika nie figurują w ewidencji. Istnienie sporu w tym względzie uniemożliwia natomiast władczą ingerencję organu Państwowej Inspekcji Pracy, co uzasadnia decyzję o odmowie nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze". Podobny pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 511/12 (opubl. w CBOIS). Wracając na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należało, że w sytuacji gdy pracodawca nie uznawał stanowiska pracy zajmowanego przez J. R. jako wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub o szczególnym charakterze, organy Inspekcji Pracy nie miały podstaw do merytorycznego orzekania czy rzeczywiście stanowisko to winno zostać umieszczone w ewidencji. Podkreślić jednak należy, że cytowana uchwała NSA z dnia 13 listopada 2012 r. dopuszcza możliwość władczej ingerencji organów Państwowej Inspekcji Pracy na podstawie przepisu art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przypadku, gdy z odpowiednim wnioskiem o umieszczenie go w ewidencji występuje pracownik, który bezspornie wykonując prace o szczególnym charakterze wykonuje także inne dodatkowe czynności wskazane przez pracodawcę w ramach świadczenia pracy. Przypadek taki jednak w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Z uwagi na powyższe Sąd zwolniony jest z obowiązku szczegółowego odniesienia się do poszczególnych zarzutów skargi, jako że odnoszą się one do decyzji oraz poprzedzającego ją postępowania, które było zbyteczne i w zasadzie winno się ograniczyć do stwierdzenia okoliczności bezspornych w sprawie, dotyczących istnienia w schemacie organizacyjnym pracodawcy przesłanek uzasadniających uwzględnienie lub odmowę uwzględnienia wniosku strony. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę to, że zasadnie organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.