VII SA/Wa 462/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi D O na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala. Sygnatura VII SA/Wa 462/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] wydaną dnia [...] stycznia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...].08.2009 r., znak: [...] nakazał inwestorowi D O rozbiórkę wiaty gospodarczej, niezwiązanej trwale z gruntem, o wymiarach w rzucie 7,40 m x 8 m, wys. 3,20 m, położonej na terenie działki nr [...] w [...] przy ul. [...], wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania – decyzją z dnia [...] 12.2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w [...] z dnia [...].08.2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 01.06.2011 r., sygn. akt II SA/Gd 215/11 oddalił skargę D O na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 06.03.2013 r., sygn. akt II OSK 2144/11 oddalił skargę kasacyjną. D O wnioskiem z dnia 04.09.2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 06.09.2013 r., wniósł o uchylenie w całości na podstawie art. 154 kpa, decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2009 r., znak: [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu wszczętego na ww. wniosek postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...].11.2013 r., znak: [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...].12.2010 r., znak: [...]. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w art. 16 § 1 Kpa, decyzje ostateczne obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję, co może nastąpić tylko w przypadkach określonych w Kpa. Są to sytuacje nadzwyczajne, enumeratywnie wymienione w przepisach prawnych. Jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji administracyjnych jest uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 Kpa, zgodnie z którym "Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony." Postępowanie administracyjne prowadzone w nadzwyczajnym trybie przewidzianym w powołanym wyżej przepisie ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności. Na podstawie art. 154 Kpa mogą być uchylane lub zmieniane prawidłowe decyzje ostateczne. Przepis art. 154 § 1 Kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, by można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre – za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Niewątpliwie, pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym mowa jest w w/w przepisie, odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzez w sferze prawnej, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takim jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. Analogicznie do powyższego, pod pojęciem "decyzji nie tworzącej praw nabytych" należy rozumieć rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie, z którego treści strony nie mogą wyciągać dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzować swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień. W tym miejscu wskazać należy, że nawet tak dotkliwy obowiązek, jaki stanowi nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wiąże się z uprawnieniami stron, co wyklucza definitywnie dopuszczalność zmiany lub uchylenia takiej decyzji na mocy art. 154. Biorąc powyższe pod uwagę, organ podkreślił, że objęta wnioskiem decyzja [...]WINB z dnia [...].12.2010 r. orzekająca obowiązek rozbiórki nakłada na adresata (stronę postępowania) obowiązek a wiec nie może być uznana za decyzję na mocy której strona nie nabyła prawa. Decyzja ta nakładająca na stronę obowiązek prawny jest rozstrzygnięciem merytorycznym, kształtującym sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej, a zatem stanowi rozstrzygnięcie na mocy którego strona nabyła prawa, czyli takie rozstrzygnięcie nie może być przedmiotem weryfikacji w trybie art. 154 kpa. Organ podkreślił, że powoływanie się na to, że interes społeczny lub słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji, jest w przedmiotowej sprawie bezcelowe, albowiem nawet gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji rozbiórkowej to i tak nie jest możliwe uchylenie takiej decyzji, gdyż nie jest to decyzja na mocy której strona nie nabyła żadnych praw, a ponadto wskazał, że "interes słuszny" to taki interes, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem) chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, a ewentualne uchylenie decyzji rozbiórkowej w trybie art. 154 Kpa prowadziłoby w istotnie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem. Organ wyjaśnił również, że w trybie art. 154 Kpa mogą być uchylane jedynie decyzje przy wydaniu których organ dysponował możliwością uznania administracyjnego, tryb ten nie będzie miał jednak zastosowania do decyzji związanych, gdzie organ działa w ściśle wyznaczonych przepisami granicach, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Nieracjonalny i sprzeczny z ideą państwa prawa byłby pogląd, że w drodze art. 154 Kpa można wzruszyć każdą (dowolną) decyzję ostateczną, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, jeżeli przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Organ podał również, że we wniosku skarżący wskazał, że za uchyleniem decyzji o nakazie rozbiórki przemawia słuszny interes strony. Wskazany jako słuszny interes strony w ocenie wnoszącego to poniesione nakłady finansowe, a mianowicie fakt, że ewentualna rozbiórka wiaty wiązać się będzie z dodatkowymi wydatkami. W świetle prawa nie są to okoliczności, które można byłoby określić jako słuszny interes. Słuszny interes, to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). W przeciwnym wypadku doszłoby do podważenia zasady praworządności rozumianej chociażby dosłownie jako postępowanie zgodne z obowiązującymi przepisami, tylko dlatego, że w interesie ekonomicznym strony leży uchylenie ostatecznej decyzji. Dlatego uchylenie takiej decyzji w trybie 154 Kpa prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem. Podkreślił, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego jest decyzją przywracającą porządek prawny w sferze prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego, co niewątpliwie leży w interesie społecznym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł D O. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 154 i art. 162 § 1 pkt 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawiane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosowanie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 152, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. W postępowaniu tym organ, może dokonać weryfikacji jedynie takiej decyzji, na mocy której żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa i która posiada przymiot ostateczności. Przy czym weryfikacji dokonuje tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a. tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie wskazuje się, że pojęcie "nabycie prawa", o którym mowa w art. 154 k.p.a. należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidulane rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabyła prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01, M. Prawn. 2003/14/627). Wskazuje się także, że w razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 k.p.a. nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej (zob. A. Wróbel. Komentarz do art. 154 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy podzielić argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwym uchylenie lub zmiana w trybie art. 154 kpa decyzji PINB w [...]z dnia [...].08.2009 r. jak i [...]WINB z dnia [...] grudnia 2010 r., bowiem decyzje te są decyzjami, na mocy których strona nabyła prawo. Ponadto z akt sprawy wynika, że decyzja [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2010 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...]z dnia [...].08.2009 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 1 czerwca 2011 r. wydanym w sprawie sygn.. II SA/Gd 215/11 oddalił skargę D O. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 6 marca 2013 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym w sprawie II OSK 2144/11 oddalił skargę D O od wyroku sądu I instancji. Zauważyć więc należy, że zgodność z prawem decyzji rozbiórkowej została potwierdzona prawomocnym rozstrzygnięciem sądu. Podkreślić trzeba także, iż organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były wydać kontrolowane rozstrzygnięcia w określonym prawem okolicznościach i wola strony postępowania na zmianę bądź uchylenie decyzji nie byłą wystarczającą przesłanką do uchylenia lub zmiany decyzji nakazujących rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. W przeciwieństwie do postępowania głównego (w niniejszej sprawie dotyczącego nakazu rozbiórki), postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia tego nakazu rozbiórki) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu miał jedynie możliwość weryfikacji decyzji nakazującej rozbiórkę z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz tego czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1286/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W tym miejscu podkreślić należy powtórnie, iż norma art. 154 kpa nie służy usuwaniu z obrotu prawnego decyzji z treści której strona jest niezadowolona. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.