II GSK 2393/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Marzenna Zielińska Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1/14 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1/14, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w S. (dalej: Prokurator) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO; Kolegium) z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Burmistrz Miasta S. zezwolił I. Sp. z o.o. Sp. k. w P. na prowadzenie robót w pasie drogowym ulicy N. w S. w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami na okres 21.06. – 28.06.2013 r., tj. 6 dni, za opłatą, na warunkach określonych w decyzji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2, 3 i ust. 13 w zw. z art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) nałożył na I. Sp. z o.o. Sp. k. w P. karę pieniężną w wysokości 9195 zł za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz o pow. większej niż określona w tym zezwoleniu w okresie 29.06. – 1.07.2013 r., tj. 3 dni, ulicy N., będącej drogą gminną, w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami. Po rozpatrzeniu odwołania wyżej wskazanej spółki, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 28, 29 k.p.a. w związku z art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 12 pkt 2 i 3 u.d.p., uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Zdaniem Kolegium wymienione w art. 40 ust. 2 u.d.p. czynności (m.in. prowadzenie robót w pasie drogowym, umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), dla których realizacji niezbędne jest uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, związane z planowanym lub realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym (robotami budowlanymi), pozwalają przyjąć, że to inwestorowi przysługuje przymiot strony postępowania także w przypadku kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 u.d.p. Zatem inwestor powinien ewentualnie przywrócić pas drogowy do stanu poprzedniego i to niezależnie od tego, czy roboty prowadzi (lub będzie prowadził) osobiście, czy posłuży się w tym celu wykonawcą. Jak podkreśliło Kolegium, nawet jeżeli inwestor przeniesie w drodze umowy na wykonawcę obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i poniesienia związanych z tym opłat (ewentualnie kar) to wobec zarządcy drogi stroną uprawnioną i zobowiązaną nadal pozostaje inwestor. Kolegium uznało, że skoro spółka wnosząca odwołanie jest wykonawcą, natomiast inwestorem jest M. Sp. z o.o. [...], to Burmistrz Miasta S. wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. z naruszeniem art. 28 k.p.a., co skutkuje uchyleniem tej decyzji i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w całości. W skardze Prokurator uznał, że powyższa decyzja Kolegium jest sprzeczna z art. 40 ust. 12 u.d.p., ponieważ opłatę za samowolne zajęcie pasa drogowego nakłada się na podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, a nie na osobę, która potencjalnie takiego zajęcia mogła dokonać. Dla wymierzenia kary pieniężnej istotne jest to, kto dokonał faktycznego zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z ruchem drogowym, bez uzyskania zezwolenia zgodnie z art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 693/13 (publik. CBOSA) WSA w całości podzielił stanowisko NSA, że przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wykonawcy inwestycji. Podstawę prawną udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym stanowi art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.d.p., nie zaś art. 39 ust. 3a ustawy. Nie ulega też wątpliwości, że przepis art. 40 u.d.p. nie zawiera wypowiedzi na temat podmiotów legitymowanych do uzyskania takiego zezwolenia. Przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. dotyczy innego zezwolenia i innej związanej z nim kwestii: zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, czyli zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 i 3 tej ustawy. Prowadzenie robót w pasie drogowym w celu zrealizowania inwestycji, inwestor może powierzyć innemu podmiotowi – wykonawcy. Niewątpliwie wykonawca prowadzi roboty na rzecz inwestora i może w tym celu zajmować pas drogowy w ramach zezwolenia udzielonego inwestorowi, czyli działać w tym zakresie niejako w imieniu inwestora (taką właśnie możliwość przewiduje art. 39 ust. 3 u.d.p.). Wykonawca jest jednak odrębnym od inwestora podmiotem prawa, posiadającym w związku z wykonaniem inwestycji również własne interesy, prawnie zakotwiczone w łączącej strony umowie o wykonanie robót związanych z inwestycją. Realizacja tych interesów jest warunkowana uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jeżeli zatem inwestor nie ubiegał się o zezwolenie na prowadzenie robót w pasie drogowym, może o nie wystąpić wykonawca. Można wówczas powiedzieć, że wykonawca zajmuje pas drogowy również "dla siebie", w celu wykonania przyjętego na siebie zobowiązania. Zajęcie pasa drogowego na podstawie zezwolenia zarządcy drogi oznacza objęcie tego pasa we władanie w zakresie określonym w zezwoleniu. Zezwolenie dopuszcza więc na pewne zachowania o charakterze faktycznym i przez to dotyczy przede wszystkim faktycznie zajmującego pas drogowy w celu wykonania robót w tym pasie. Wówczas gdy to zajęcie (władanie) pasem drogowym przez wykonawcę ma mieć charakter samodzielny, niezależny od władania pasem drogowym przez inwestora, dlatego że inwestor nie występował o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym przez wykonawcę, legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie, ze względu na swój interes prawny w wykonaniu własnego zobowiązania, jest również wykonawca. Zdaniem Sądu – w świetle powyższych rozważań – nie budzi wątpliwości, że w razie zajęcie pasa drogowego przez wykonawcę z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego, o której mowa w art. 40 ust. 12 u.d.p. winna być wymierzona wykonawcy. Dlatego też Sąd uznał za błędny pogląd wyrażony w kontrolowanej decyzji, że z powodu prowadzonych w pasie drogowym czynności związanych z realizowanym zamierzeniem inwestycyjnym to inwestorowi przysługuje przymiot strony także w przypadku kary, wymierzanej na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił SKO ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku i reguł postępowania administracyjnego. Skargą kasacyjną SKO domagało się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że podmiotem legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym lub umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami) może być również wykonawca i odrzucenie tym samym wykładni, że podmiotem legitymowanym do ubiegania się o zezwolenie zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym lub umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (w celu wykonania sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z przyłączami) może być wyłącznie inwestor; b) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że w przypadkach określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 kara pieniężna powinna być wymierzona wykonawcy (który nie jest równocześnie inwestorem) sieci gazowej w pasie drogowym i odrzucenie tym samym wykładni, że kara pieniężna w takim wypadku może być wymierzona tylko inwestorowi; c) art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że również wykonawca ma interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, i odrzucenie tym samym wykładni, że interes prawny w uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania sieci gazowej ma wyłącznie inwestor, a wykonawca może mieć tylko interes faktyczny; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wyprowadzenie oceny prawnej nie na gruncie faktów i dowodów wynikających z akt rozpatrywanej sprawy, lecz na gruncie faktów i dowodów wynikających z akt sprawy o sygn. akt II GSK 693/13; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niejasne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i brak należytego jej wyjaśnienia, co utrudnia – w znacznym stopniu – merytoryczną polemikę z argumentami Sądu; c) art. 153 p.p.s.a., albowiem zamiast dokonania jasnej oceny prawnej, odnoszącej się do rozpatrywanej sprawy (zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2013 r.), Sąd I instancji ograniczył się w dużym stopniu do powielenia stanowiska zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w zupełnie innej sprawie. Zdaniem Kolegium naruszenie przez Sąd I instancji wyżej wskazanych przepisów spowodowało naruszenie przez Sąd również przepisów o charakterze ustrojowym w postaci art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Następstwem naruszenia przez WSA wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż SKO uznając, że wykonawca nie ma legitymacji w sprawie kary pieniężnej o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 2 u.d.p. naruszyło przepisy prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Prokurator ani spółka I. w P. nie udzielili odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Zasadniczy, identyfikujący istotę sprawy, zarzut dotyczy prawa materialnego i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych, w ramach których skarżące kasacyjnie SKO w P. twierdzi, że wyłącznie inwestor robót prowadzonych w pasie drogowym powinien być adresatem zezwolenia na zajecie pasa drogowego i wyłącznie na niego winna być nałożona kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 cyt. ustawy. Odmienny pogląd Sądu I instancji jest zdaniem Kolegium wadliwy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu. W pierwszym rzędzie należy się odnieść do najdalej idącego zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem jak twierdzi wnoszące skargę kasacyjną SKO, uzasadnienie zostało sporządzone "w sposób utrudniający polemikę", co dotyczy wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia i odwołania się w rozważaniach do wywodów NSA zawartych w wyroku w innej sprawie (wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 693/13). Ten zarzut nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Przypomnieć należy, że jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego musi nieść ze sobą możliwy istotny wpływ na wynik sprawy, a takiego istotnego wpływu dopatrzeć się nie można, skoro decydujące znaczenie miała wykładnia przepisów prawa materialnego. Dodać trzeba, że odwołanie się przez wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku do poglądu wypowiedzianego przez sąd kasacyjny czy inny sąd orzekający w pierwszej instancji, nie jest żadnym błędem, lecz przyjętą i pożądaną praktyką. Jednakże niewątpliwie słabością uzasadnienia będzie, jeśli ograniczy się ono wyłącznie do poglądu wypowiedzianego w innej sprawie. Taki sposób przedstawiania motywów rozstrzygnięcia może budzić obawy stron postępowania sądowoadministracyjnego, że sprawa nie została w istocie rozpoznana. W niniejszej sprawie wszakże taki stan rzeczy nie występuje. Mimo, że należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że gros rozważań Sądu I instancji oparte jest na wskazanym wyżej wyroku NSA i to w dosłownej formie, to jednak nie można odmówić Sądowi, że nie przywołał wypowiedzianego na tle art. 39 ust. 3 u.d.p. poglądu NSA i że nie opowiedział się za tym stanowiskiem. Gdyby było inaczej skarżące kasacyjnie Kolegium nie postawiłoby zarzutu naruszenia art. 39 ust. 3a pkt 3 u.d.p. oraz art. 40 ust. 12 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy przez błędną wykładnię. Z uzasadnienia wyroku wynika jasny stan faktyczny w sprawie oraz czytelny problem prawny powstały na tle art. 40 ust. 12 u.d.p. oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 39 ust. 3a tej ustawy. Nie ma też wątpliwości, że Sąd uznał za nieprawidłowy pogląd SKO, iż tylko inwestorowi przysługuje przymiot strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p. W świetle tych konstatacji WSA pouczenie ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku nie powinno budzić wątpliwości. Tym samym zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 153 p.p.s.a. nie jest więc również zasadny. Przechodząc do istoty sporu, a więc do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego i prezentowanego przez SKO poglądu, że tylko inwestor może być stroną postępowania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego pod roboty prowadzone w tym pasie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pogląd ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o drogach publicznych. Pas drogowy, którego pojęcie zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 1 u.d.p., z założenia pełni wyłącznie funkcje związane z posadowioną w nim drogą i bezpieczeństwem ruchu drogowego, zaś ewentualne wykorzystanie go w innym celu, może dokonywać się, ze względu na wynikający z art. 39 ust. 1 u.d.p. generalny zakaz, wyjątkowo i wyłącznie za zezwoleniem zarządcy drogi. Zezwolenie to, uzyskujące formę decyzji administracyjnej, dotyczy lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowalnych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami drogi lub ruchu drogowego i wydawane może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Z art. 39 ust. 3 i ust. 3a pkt 3 u.d.p. wynika jednoznacznie, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 3 – zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia – adresowane jest do inwestora, bo to jego jest zobowiązany pouczyć organ o konieczności wypełnienia warunków określonych w ust. 3a pkt 1 – 3, w tym m.in. warunku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu. Ustawodawca rozróżnił umieszczanie (posadowienie, lokalizowanie) w pasie drogowym obiektu/urządzenia (art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p.) i prowadzenie robót z tym związanych. I tak jak zezwolenie na pierwszą z czynności zaadresował do inwestora, tak stanowiąc o konieczności uzyskania zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym, w żaden sposób nie wskazał podmiotu, który może być adresatem takiej decyzji. Należy zatem przyjąć, że uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu prowadzenia robót będzie zarówno inwestor, jak też prowadzący te roboty wykonawca – faktycznie pas drogowy zajmujący. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni zgadza się z poglądem zawartym w wyroku tego Sądu z dnia 21 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 693/13, który to pogląd podzielił Sąd I instancji. Sfera faktów związanych z umową pomiędzy inwestorem, a wykonawcą jest i powinna być, już choćby dla szybkości postępowania, obojętna. W sytuacji zatem gdy o zezwolenie wystąpi wykonawca, nie ma podstaw, aby zarzucić mu brak legitymacji procesowej w sprawie o zajęcie pasa drogowego pod roboty budowlane, jeśli jest niewątpliwe, że będzie te roboty prowadził i w ich wyniku zajmował pas drogowy. Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o drogach publicznych nie można w żaden sposób wyprowadzić zakazu udzielenia wykonawcy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na prowadzenie robót w pasie drogowym. Nie można zatem przyjąć, jak chce skarżące kasacyjnie Kolegium, że narusza prawo nałożenie na zajmującego pas drogowy wykonawcę robót kary pieniężnej, na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 do 3 u.d.p., a więc za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, z przekroczeniem terminu zezwolenia czy o powierzchni większej, niż określona w zezwoleniu. Jeśli przyjmiemy, jak to wyżej uczyniono, że o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może wystąpić wykonawca, to zasadność nałożenia właśnie na wykonawcę kary pieniężnej za przekroczenie czasu zajęcia, lub powierzchni zajęcia jawi się szczególnie w tych przypadkach jako oczywista i poparta rozumowaniem – wykonawca wystąpił o zezwolenie, otrzymał zezwolenie i naruszył jego warunki, przekraczając termin lub wychodząc poza określoną powierzchnię. Można jeszcze dodać, ze przedstawiony pogląd prawny jest dominującym w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.