II GSK 2714/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3621/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Ł. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1.800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3621/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2012 r. około godz. 11:45 w W., w Al. J., poddano kontroli drogowej samochód osobowy marki Seat o numerze rejestracyjnym [...], którego kierowcą był skarżący. Podczas kontroli kierowca okazał między innymi: prawo jazdy, dowód osobisty, dowód rejestracyjny wraz z polisą OC, orzeczenia lekarskie i psychologiczne, świadectwo legalizacji ponownej taksometru elektronicznego Elite Taxi. Ponadto w trakcie kontroli zabezpieczony został wydruk z kasy fiskalnej za ostatni odbyty kurs, zarejestrowanej na skarżącego. Stwierdzono, że kierowca wykonywał transport drogowy taksówką osobową bez wymaganej licencji, przewożąc zarobkowo dwoje pasażerów. Jak zeznał w dniu kontroli skarżący, wykonywał usługę przewozu osób z bagażem, na zlecenie otrzymane od G. Kurs rozpoczął w W. na ul. Z. [...], a klientów zawieźć miał na Dworzec W., dodał, że prowadzi własną działalność gospodarczą. Skarżący odmówił podpisana protokołu kontroli. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję, którą na podstawie art. 93 ust. 1, art. 6, art. 18 ust. 5, art. 18 ust. 4a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.) oraz na podstawie lp. 1.1., 2.9., 2.10. zał. nr 3 do u.t.d., nałożył na M. Ł. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł w związku z wykonywaniem przez niego przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., wykonywaniem przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy oraz wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji,. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego GITD decyzją z [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do ustalonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności do zeznań kierowcy co do charakteru wykonywanego przez niego w dniu kontroli przewozu, uznał, że skarżący wykonywał okazjonalny transport drogowy osób, bez wymaganej licencji. Jednocześnie GITD zauważył, że kontrolowany pojazd nie mógł być uznany za taksówkę bagażową, ponieważ przepisy nie wyodrębniają już tego rodzaju pojazdu i transportu takim pojazdem. GITD uznał za nietrafny zarzut skarżącego dotyczący niestosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym do przewozów wykonywanych pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony, gdyż zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. powyższe wyłączenie znajduje zastosowanie w przypadku wykonywania przewozu rzeczy, a nie osób. Organ podkreślił, że potwierdzeniem faktu wykonywania przez skarżącego przewóz osób jest między innymi kopia paragonu fiskalnego z dnia kontroli. GITD stanął na stanowisku, że nie do przyjęcia jest sytuacja, w której pasażer miałby być jedynie "dodatkiem" do przewożonego bagażu. GITD stwierdził, że zatrzymany do kontroli pojazd posiadał cechy, które upodobniały go do taksówki osobowej, jednak taksówką nie był. W trakcie postępowania ustalono, że skarżący nie posiadał licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, w związku z czym organ I instancji zasadnie wymierzył karę za to naruszenie. GITD podał w szczególności, że pod wskazanym na pojeździe numerem telefonu można było zamówić usługę u skarżącego, co przesądzało o naruszeniu art. 18 ust. 5 u.t.d. Nadto GITD zauważył, że w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym kontrolowany pojazd nie spełniał kryterium konstrukcyjnego przewidzianego dla pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych osób. Ustawodawca umożliwił wykonywanie tego typu przewozów jedynie pojazdami przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Natomiast kontrolowany pojazd był przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu 5 osób wraz z kierowcą, co potwierdza materiał zdjęciowy oraz dowód rejestracyjny kontrolowanego pojazdu. GITD dodał, że skarżący nie kwestionował faktu wykonywania zarobkowo przewozu, a jedynie rodzaj przewozu. M. Ł. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia zaakceptował ustalenia faktyczne organów. Sąd odrzucił jako niezasadny zarzut strony o naruszeniu art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., który stanowi, że przepisów ustawy (o transporcie drogowym) nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Sąd stwierdził, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. mówi o niezarobkowym przewozie rzeczy, a podczas kontroli zabezpieczony został wydruk z kasy fiskalnej za ostatni odbyty kurs. Ponadto podczas kontroli przewożeni byli przez kierowcę pasażerowie, w samochodzie była zamontowana kasa fiskalna, co wraz z wydrukiem paragonu wykluczało w sprawie drugą przesłankę z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., mówiącą o transporcie drogowym rzeczy. WSA podkreślił, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., ma zastosowanie wyłącznie w przypadku przewozu rzeczy a nie osób jak miało to miejsce w niniejszym przypadku. Dodatkowym potwierdzeniem zasadności przyjętego rozumowania był fakt podpisania umowy o współpracę z firmą G. od której skarżący otrzymywał zlecenia na wykonanie usługi. Podsumowując tę część rozważań Sąd I instancji stwierdził, że skoro skarżący nie legitymował się żadną licencją na wykonywanie transportu drogowego organy słusznie uznały, że wykonując transport drogowy osób dopuścił się naruszenia określonego w lp. 1.1 zał. nr 3 do u.t.d. w związku z wykonywaniem transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara pieniężna w wysokości 8.000 zł). Dalej, WSA uznał, że skarżący wykonywał przewóz okazjonalny (art. 4 pkt 11 u.t.d.), a w konsekwencji obowiązywały go zakazy wynikające z art. 18 ust. 5 lit. a) - c) u.t.d. Skarżący, wykonując przewóz osób i nie legitymując się stosowną licencją uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d., nie miał zatem prawa do umieszczania i używania urządzeń oraz oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 a) – c) u.t.d. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, kontrolowany pojazd posiadał cechy upodabniające go do taksówki. Na dachu pojazdu znajdował się zamontowany baner z napisem G. [...], który to baner zgodnie z obowiązującym orzecznictwem uznawany jest za urządzenie techniczne, o którym mowa w art. 8 ust. 5 lit. c) u.t.d. Również na bokach pojazdu zostały umieszczone napisy "Najlepsza korporacja w W. [...][...] Tylko 1,80 zł/km". Sąd I instancji mając na uwadze, że powyższe oznaczenia nie są tożsame z danymi skarżącego, stwierdził, że zakaz z art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. zostaje naruszony w przypadku umieszczenia na pojeździe nawet jednego ze wskazanych w tym przepisie elementów. Poza tym ustawodawca posłużył się określeniem nazwa a nie firma, co oznacza, że nie musi to być nazwa, pod którą przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą. W ocenie Sądu, powyższe ustalenia bezsprzecznie potwierdzają naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d., a co za tym idzie zasadność nałożenia kary w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, na podstawie lp. 2.9. Załącznika Nr 3 do u.t.d. Poza tym, w ocenie WSA, prawidłowo organ nałożył na skarżącego także karę w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu okazjonalnego samochodem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d. (z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b), zgodnie z którym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, na podstawie lp. 2.10 Zał. Nr 3 do u.t.d. Kontrolowany pojazd był samochodem osobowym z liczbą miejsc siedzących 5 (dowód rejestracyjny akt administracyjnych). Jednocześnie organy prawidłowo zastosowały art. 92a ust. 2 u.t.d., zgodnie z którym suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. WSA nie stwierdził również naruszenia przez organy art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Ł. Orzeczeniu zarzucił: 1) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie faktu, że skarżący zajmuje się wykonywaniem przewozu rzeczy taksówką (taxi bagażowe), jak również niezbadanie sprawy w tym zakresie, 2) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, jakoby nic nie świadczyło o wykonywaniu przez skarżącego przewozu rzeczy, w sytuacji gdy świadczyło o tym jego przesłuchanie, a nadto przy jakiejkolwiek innej okazji nie ustalono, by skarżący nie przewoził bagażu, 3) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa procesowego poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów w uznaniu, że z umowy o współpracy z G. oraz z treści paragonu fiskalnego miałoby wynikać, że strona wykonywała przewóz osób, podczas gdy ww. umowa w praktyce pozwalała na wybieranie i podejmowanie kursów bagażowych, zaś treść paragonu fiskalnego nie przesądza o rodzaju usługi, a tylko przytacza jeden z licznych przedmiotów działalności strony wykazanych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, pomimo że strona wykonuje tylko jeden spośród tych rodzajów działalności, a mianowicie przewóz rzeczy, 4) mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., poprzez przyjęcie, że strona obowiązana jest posiadać licencję na transport drogowy, w sytuacji, gdy strona wykonywała działalność w zakresie przewozu rzeczy taksówką (pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony), do czego nie mają zastosowania przepisy u.t.d., w tym działalność ta nie jest licencjonowana. Wobec powyższego M. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W., zasądzenie od GITD na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że nie ma podstaw by sądzić, że art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. nie stosuje się do taksówek bagażowych. Sporna taksówka bagażowa, tj. auto poddane kontroli, jest pojazdem samochodowym, którego dopuszczalna masa całkowita spełnia podane w tym przepisie kryterium. Poza tym, żaden przepis nie wymaga, by taksówką przewozić wyłącznie osoby. Wobec tego konstytucyjna i ustawowa zasada swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej pozwala na działanie taksówek bagażowych. W konsekwencji, na zasadzie art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., przewóz rzeczy taksówką bagażową nie podlega przepisom ustawy, a zatem dla realizacji tego przewozu nie jest wymagana licencja. Tym samym przewóz taksówką bagażową nie może się spotkać z sankcją finansową za "brak wymaganej licencji", na podstawie załącznika 3 do ww. ustawy lp. 1.1. Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że zgromadzony materiał dowodowy zawiera luki, albowiem mimo przypisywania stronie przewozu osób, fakt przewożenia ludzi nie został wykazany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Skarżący kasacyjnie twierdzi, że nałożenie na niego kar nie było prawidłowe, gdyż jego działalność obejmowała przewóz rzeczy taksówką (pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony), do której w ogóle nie miały zastosowania przepisy u.t.d. – na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. M. Ł. zarzucił Sądowi I instancji akceptację błędnych ustaleń, zgodnie z którymi nic nie świadczyło o tym, że w istocie wykonywał on przewóz rzeczy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają skutecznie ani ustaleń ani uznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Trzeba przed wszystkim zaznaczyć, że odpowiedzialność za naruszenie warunków wykonywania przewozu jest odpowiedzialnością za konkretne, rzeczywiste działania. Rzeczywistość ocenia się zaś na podstawie ustaleń faktycznych, dotyczących zindywidualizowanego przewozu. Nie może zostać zatem uznany za skuteczny zarzut nr 1 skargi kasacyjnej dotyczący pominięcia ustaleń w zakresie zajmowania się przez skarżącego wykonywaniem przewozu rzeczy. Te okoliczności nie miały wpływu na wynik sprawy. Decyzja została bowiem wydana w związku z naruszeniem przepisów u.t.d. w czasie konkretnego przewozu. Czyniąc ustalenia faktyczne poddano ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, a to: protokół kontroli wraz z załącznikami, protokół przesłuchania M. Ł., notatkę urzędową funkcjonariusza Policji z dnia 9 maja 2012 r., dokumentację fotograficzną, świadectwo legalizacji taksometru. I tak, odnośnie do protokołu kontroli, trzeba stwierdzić, że sporządzony przez organ kontrolny przy współudziale kontrolowanego, z zapewnieniem możliwości przedstawienia przez kontrolowanego własnej wizji zdarzeń, jest on, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., dokumentem urzędowym (tak też NSA w wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1491/14). Dokument ten, sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Z protokołu kontroli przewozu dokonanego przez M. Ł. w dniu [...] maja 2012 r. wynika, że wykonywał on "transport drogowy osób - taksówką osobową", zaś w czasie przesłuchania skarżący sam przyznał (co wynika z protokołu przesłuchania świadka), że kontrola drogowa została dokonana w czasie wykonywania przez niego usługi przewozu osób z bagażem. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że istniały podstawy do przyjęcia, że przewóz osób miał miejsce, zaś okoliczność, że osoby te miały ze sobą bagaż, nie może świadczyć, jak chce tego autor skargi kasacyjnej, że sporny przewóz dotyczył wyłącznie rzeczy. Sąd miał również na uwadze, że o ile protokół przesłuchania skarżącego został przez niego podpisany, o tyle M. Ł. odmówił podpisania protokołu kontroli wraz z załącznikiem, z powodu – jak wskazano – zorientowania w przepisach. Fakt odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego, nie oznacza jednak nieistnienia tego protokołu lub pozbawienia go doniosłości dokumentu urzędowego, jeżeli kontrolowany – jak w tym przypadku - brał udział w czynnościach kontrolnych i umożliwiono mu przedstawienie swoich uwag co do sposobu, warunków i wniosków z kontroli. Nie jest również prawidłowe stanowisko autora skargi kasacyjnej, zgodnie z którym załącznik do protokołu kontroli, w którym stwierdzono wykonywanie transportu drogowego "taksówką osobową", nie mógł stanowić dowodu, gdyż załącznik do protokołu "nie ma żadnej wartości formalnej". W tym zakresie trzeba wskazać, że wzór protokołu kontroli stanowi załącznik nr I do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z dnia 7 września 2009 r.) wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, tj. art. 89 ust. 5 pkt 2-4 u.t.d. Omawiany protokół wraz z załącznikiem spełnia wymogi określone ww. rozporządzeniem i trudno odmówić mu mocy dowodowej, mimo odmowy jego podpisania przez kontrolowanego – z przyczyn już wyżej opisanych. Obalenie ustaleń protokołu kontroli, jako dokumentu urzędowego, jest możliwe i, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., wymaga przedstawienia przez stronę stosownych dowodów. Takich dowodów jednak w sprawie nie przedstawiono. Oświadczenia dotyczące przyjmowania przez skarżącego jedynie zleceń przewozu bagażu ewentualnie pozostającego podczas jazdy pod pieczą właściciela nie mogły zostać uznane za wystarczające. Fakt przewozu bagażu pasażerów nie był zresztą nigdy przez organ ani Sąd kwestionowany. Okoliczność ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy. Co więcej, z ustaleniami wynikającymi z protokołu kontroli oraz przesłuchania świadka koresponduje sporządzona również w dniu [...] maja 2012 r. notatka urzędowa dokonującego kontroli funkcjonariusza Policji. Z notatki tej wynika, że podczas spornej kontroli skarżący przewoził dwoje pasażerów: E. G. oraz Z. Ś. Pasażerowie okazali dowody osobiste oraz oświadczyli, że zamówili kurs telefonicznie dzwoniąc pod nr [...]. W momencie rozpoczęcia kontroli na taksometrze wyświetlona była kwota 26 zł. Powyższe dowody w sposób wystarczający wykazują, że w czasie kontroli przewóz osób miał miejsce, natomiast skutecznie nie podważyły tego twierdzenia odnośnie interpretacji zakresu umowy o współpracy z G., ani treść paragonu, która za to wskazywała osobę dokonującą przewóz oraz jego odpłatność. Formułując zarzut przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów nie wskazano na naruszenie jakiego przepisu prawa w tym zakresie doszło. Odnosząc się do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, również nie uzasadnia on wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Zgodnie ze wskazaną regulacją, przepisów ustawy nie stosuje się do przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony w transporcie drogowym rzeczy oraz niezarobkowym przewozie drogowym rzeczy. Niewątpliwie wyliczenie wyłączeń spod zakresu przedmiotowego ustawy stanowi katalog zamknięty (numerus clausus) i nie podlega rozszerzeniu. Innymi słowy, ustawa ma zastosowanie do wszystkich przewozów drogowych, których nie można zaklasyfikować do przewozów wymienionych w art. 3 ust. 1 u.t.d. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego o tym, czy w konkretnym przypadku znajdują zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym decyduje przede wszystkim charakter wykonywanego przewozu. W tym stanie rzeczy, skoro - co już kilkakrotnie podniesiono - w rozpoznawanej sprawie kontrolowany przewóz uznano za transport drogowy osób, to zarzut zastosowania przepisów ustawy - z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d. - jest chybiony. Z tych wszystkich względów żadna z podstaw, na których skargę kasacyjną oparto, nie znajduje usprawiedliwienia. Skarga kasacyjna podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.