I OSK 2020/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Iwona Bogucka Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Gminy Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/14 oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 300/14 w sprawie ze skargi E.E. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1) oddala skargę o wznowienie postępowania; 2) oddala wniosek E.E. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/14 oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 300/14 w sprawie ze skargi E.E. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz E.E. kwotę 180 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. E.E. pismem z dnia 19 marca 2012 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1963 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...] marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], stanowiącej własność [...], objętej [...] Sądu Powiatowego [...]. Do wniosku załączyła m.in. dokumenty potwierdzające prawo do spadku po [...] w języku [...] wraz z tłumaczeniem tłumacza przysięgłego, tj.: poświadczenie dziedziczenia z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] po zmarłym [...], sporządzone przez notariusza [...] oraz oświadczenie dotyczące prawa spadkowego po zmarłej [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...], sporządzone przez notariusza [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności powołanego orzeczenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że E.E. jako osoba nielegitymująca się dokumentem spadkowym skutecznym na terenie RP, nie posiada interesu prawnego niezbędnego do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie nadzorcze. Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po rozparzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnych posiadają właściciele przejętych nieruchomości lub ich następcy prawni oraz osoby, którym w chwili obecnej przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości, czyli obecni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Następstwo prawne po uprzednich właścicielach nieruchomości musi być stwierdzone skutecznym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej orzeczeniem sądowym lub dokumentem urzędowym (notarialny akt poświadczenia dziedziczenia). W postępowaniu nadzorczym dotyczącym w/w orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1963 r., interes prawny mają następcy prawni powołanych wyżej osób, którzy przedłożą organowi skuteczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokumenty stwierdzające nabycie praw do spadku po tych osobach. W ocenie organu nadzoru, E.E. na podstawie dokumentów dołączonych do wniosku z dnia 19 marca 2012 r. nie udowodniła następstwa prawnego po [...], a więc, że posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej. W konsekwencji w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uprzedniego wydania przez sąd polski orzeczenia uznającego orzeczenia spadkowe za skuteczne na terytorium RP. Dopiero uznanie tych orzeczeń pozwoli na ustalenie, że E.E. posiada legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1963 r. Na skutek wniesienia przez E.E. skargi na powyższe postanowienie sprawę rozpoznawał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 300/14 uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku podał, że w niniejszej sprawie na etapie badania w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego przez E.E. istotne znaczenie miało wykazanie przez nią istnienia następstwa prawnego (spadkobrania) po [...], a więc osobie wymienionej, jako strona kwestionowanego orzeczenia z 1963r. Świadczyłoby to bowiem o istnieniu po stronie wnioskodawczyni legitymacji i obligowałoby organ do wszczęcia postępowania nadzorczego (art. 157 § 2 K.p.a). W ocenie Sądu pierwszej instancji, w tej sytuacji kwestia udokumentowania przez wnioskodawczynię praw spadkowych po matce [...] nie miała w niniejszej sprawy znaczenia, ponieważ dla sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia nieistotne było ustalenie wielkości udziału E.E. w spadku po [...]. Dla rozpoznawanej sprawy zbędne było zatem uzależnianie wykazania przez E.E. następstwa prawnego po [...] od sądowego uznania oświadczenia dotyczącego prawa spadkowego z 1992 r. dla wykazania przez E.E. interesu prawnego do bycia stroną postępowania nadzorczego. Zdaniem Sądu, z przedłożonego przez E.E. poświadczenia dziedziczenia z 2013 r. w sposób niewątpliwy wynika, że jednym z bezpośrednich spadkobierców [...] jest jego córka E.E., która dziedziczy po ojcu należną jej część spadku z połowy wspólności majątkowej małżeńskiej. Czynność notarialna, jaką jest polski akt poświadczenia dziedziczenia testamentowego, ma charakter deklaratoryjny, ponieważ potwierdza jakie prawa i obowiązki nabyła dana osoba w wyniku spadkobrania i że jest ona spadkobiercą. [...] poświadczenie dziedziczenia z 2013 r. jest w rozumieniu art. 1138 Kodeksu postępowania cywilnego zagranicznym dokumentem urzędowym, który ma moc dowodową równą polskim dokumentom urzędowym. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/14 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku podał m.in., że rolą organu – podkreśloną także przez samego skarżącego kasacyjnie – nie była ocena aktu poświadczenia dziedziczenia przez pryzmat przesłanek jego ważności określonych w cywilnej procedurze uznania i w ustawie – Prawo o notariacie, lecz jedynie ocena, czy akt ten w wystarczający sposób stwierdzał następstwo prawne wnioskodawczyni po [...], względnie zobowiązanie wnioskodawczyni do przeprowadzenia procedury uznania tego aktu, jeżeli skarżący kasacyjnie wykazał uzasadnione wątpliwości co do jego uwzględnienia bez takiego uznania. Gmina Miasta [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w dniu 7 czerwca 2018 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/14 oraz o wznowienie postępowania sądowego zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 300/14. Wskazała, że w postępowaniu zaistniała przesłanka nieważności, o której stanowi art. 271 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), ponieważ na skutek naruszenia art. 33 § 1 P.p.s.a. skarżąca Gmina była pozbawiona możliwości działania. Mając na uwadze powyższe, wniosła o: 1) wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/14 oraz wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 300/14; 2) uchylenie zaskarżonych orzeczeń; 3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi o wznowienie podała treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2975/ 14 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 300/14. Wskazała, że uchylono postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1963 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem [...] marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. W dacie wydania orzeczenia właścicielami nieruchomości byli: [...]. Obecnie przedmiotowa nieruchomość stanowi dwie odrębne działki geodezyjne. Pierwsza z nich nr [...], w obrębie [...], uregulowana w księdze wieczystej nr [...] stanowi własność Gminy Miasto [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. Na działce jest posadowiony budynek, z którego konsekwentnie są wyodrębniane lokale mieszkalne oraz związane z tym udziały w powierzchni nieruchomości wspólnej. Druga z działek, oznaczona numerem nr [...], w obrębie [...], ujęta w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność Gminy [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...]. W ocenie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania sądowego, skoro nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] stanowi własność Gminy, to powinna ona zyskać status strony zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu toczącym się przed organem – Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Ewentualne dochodzenie praw przez potencjalnych spadkobierców – mogące skutkować podważeniem prawa własności, przedmiotowej nieruchomości, przysługującego Skarbowi Państwa – będącemu poprzednikiem prawnym skarżącego, dotyczy interesu prawnego Gminy. W związku z powyższym, stosownie do treści art. 33 § 2 P.p.s.a., Gminie Miasta [...] winien przysługiwać status uczestnika postępowania zarówno w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie. Zdaniem Gminy Miasta [...], w niniejszej sprawie postępowania sądowoadministracyjne zostały wszczęte z inicjatywy podmiotu, który nie posiadał legitymacji czynnej. Aby [...] akt poświadczenia dziedziczenia, wydany przed dniem 1 lipca 2009 r. wywoływał skutek na terytorium Polski, musi zostać uznany w postępowaniu delibacyjnym prowadzonym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu sprzed 1 lipca 2009 r. Dopiero wówczas tak uznany akt mógłby stanowić podstawę do uznania posiadania statusu spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości objętej postępowaniem, a w konsekwencji uzyskać status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W odniesieniu do okoliczności zachowania terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowego (art. 277 P.p.s.a.) Gmina podała, że o niniejszym postępowaniu powzięła wiadomość z pisma Ministra Finansów przekazanego drogą elektroniczna (poprzez platformę epuap) w dniu 12 kwietnia 2018 r. Uczestnik postępowania E.E. w odpowiedzi na skargę Gminy Miasta [...] o wznowienie postępowania wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o zobowiązanie Gminy Miasta [...] do uprawdopodobnienia okoliczności stwierdzającej zachowanie terminu do wniesienia niniejszej skargi w świetle art. 280 § 2 P.p.s.a. oraz o dopuszczenie załączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów. W piśmie procesowym z dnia 10 października 2018 r. Gmina Miasta [...] uprawdopodobniła okoliczności stwierdzające zachowanie terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie skarga o wznowienie postępowania została wniesiona w ustawowym terminie (art. 277 P.p.s.a) i została oparta na ustawowej podstawie wznowienia (art. 271 pkt 2 P.p.s.a.), jest zatem dopuszczalna. Przepis art. 271 pkt 2 P.p.s.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. W rozpoznawanej sprawie Gmina Miasta [...] nieważność postępowania sądowego, a więc wystąpienie w/w przesłanki, upatruje w naruszeniu przez sądy obu instancji art. 33 § 1 P.p.s.a., a więc nieuwzględnieniu faktu, iż była ona uczestnikiem postępowania na prawach strony. Zgodnie bowiem z tym przepisem, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Dla wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 P.p.s.a., dotyczącej naruszenia przepisów postępowania, wskutek których strona była pozbawiona możliwości działania, muszą zostać spełnione łącznie trzy przesłanki: w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, strona została pozbawiona możności działania bez własnej winy oraz bezpośrednią i wyłączną przyczyną pozbawienia strony możności działania było naruszenie przepisów prawa. Skoro pozbawienie strony możności obrony swoich praw musi nastąpić wskutek naruszenia przepisów prawa, to wykluczyć należy tzw. obiektywny stan tego pozbawienia, co oznacza, że może ono nastąpić tylko z winy sądu bądź innego podmiotu biorącego udział w danym postępowaniu. Zauważyć należy, iż przepis art. 270 P.p.s.a., jak również inne przepisy Działu VII P.p.s.a., wprost nie określają, kto jest uprawniony do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Oparcie instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie na zasadzie skargowości, a także treść przepisów tego Działu, które określają terminy do wniesienia skargi, pozwala na przyjęcie, że legitymację do wniesienia skargi o wznowienie postępowania mają: 1) strona postępowania sądowego, a więc skarżący oraz organ administracji, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe postępowanie jest przedmiotem skargi (art. 32 P.p.s.a.), 2) uczestnik postępowania na prawach strony, a więc osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 1 P.p.s.a.), 3) uczestnik dopuszczony przez sąd do udziału w postępowaniu, a więc osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego (art. 33 § 2 P.p.s.a.), 4) prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i Rzecznik Praw Dziecka (art. 8 P.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząca skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego Gmina Miasta [...] nie spełnia warunku określonego w art. 33 § 1 P.p.s.a., gdyż wbrew jej twierdzeniu, nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Nie spełnia także warunku, o którym mowa w art. 33 § 2 P.p.s.a., gdyż w postępowaniu przed sądami obu instancji nie zgłosiła wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Z tego uprawnienia, składając wniosek w tym przedmiocie, może skorzystać osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. W związku z powyższym ustaleniem, w okolicznościach faktycznych tej sprawy sądom obu instancji orzekającym w sprawach o sygn. akt I OSK 2975/14 i sygn. akt I SA/Wa 300/14 nie można przypisać winy w pozbawieniu Gminy Miasta [...] możliwości obrony swoich praw na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Brak możności działania strony jako przesłanka wznowienia postępowania jest wyrazem naruszenia procedury, polegającego na tym, że dany podmiot miał ustawowe prawo czynnego udziału w postępowaniu, lecz w praktyce został tego prawa pozbawiony. Jak wyżej wykazano, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Gmina Miasta [...] nie spełniała warunków określonych w art. 33 § 1 i 2 P.p.s.a., aby przyjąć, że była ona uczestnikiem postępowania na prawach strony. W konsekwencji uznać należy, iż wprawdzie Gmina Miasta [...] oparła skargę o wznowienie postępowania sądowego na ustawowej przesłance wznowienia, to jednak nie była podmiotem uprawnionym do jej wniesienia. Mając powyższe na uwadze jedynie ubocznie zauważyć należy, że niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie kwestii procesowych, tj. oceny, czy E.E. posiada przymiot strony do skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji – orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1963 r. W takim przypadku stroną postępowania sądowoadministracyjnego jest tylko organ orzekający o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wnioskodawca. W postępowaniu administracyjnym, a także sądowoadministracyjnym, przedmiotem badania nie było w/w orzeczenie dotyczące tej nieruchomości, której obecnym właścicielem jest Gmina Miasta [...]. Sądy administracyjne obu instancji nie przesądziły legitymacji prawnej E.E., lecz jedynie wskazały (szczególnie wynika to z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego) na potrzebę dokonania przez organ administracji oceny przysługiwania tej osobie interesu prawnego na podstawie przedłożonych przez nią dokumentów i z wykorzystaniem procedur właściwych dla oceny ważności tych dokumentów, zwłaszcza, że Minister zakwestionował akt poświadczenia dziedziczenia, twierdząc, że powinien podlegać uznaniu przez sąd polski – jeżeli tak, to powinien był wystąpić o to do wnioskodawczyni. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznaje się za wszczęte (art. 61 ust. 3 K.p.a.) po ustaleniu, że osoba ubiegająca się o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony. Dopiero wtedy organ administracji publicznej, na podstawie art. 61 § 4 K.p.a., jest zobowiązany zawiadomić pozostałe strony, uczestników postępowania o złożeniu wniosku prze osobę uprawnioną i prowadzić postępowanie w sprawie z ich udziałem. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie wniosku uczestnika postępowania E.E. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oparto o art. 276 w zw. z art. 200 P.p.s.a.