I SA/Wa 9/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy oddala skargę. Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] października 2013 r. nr [...] stwierdził nieważność § 1 i ust. 4 § 4 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w sprawie podjęcia działań prorozwojowych polegających na polepszeniu warunków życiowych wielodzietnych rodzin zamieszkałych na terenie Gminy M. - program "[...]". Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] zapadło przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Uchwałą z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Rada Gminy M., działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 i art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) ustanowiła lokalny program pomocy społecznej "[...]", adresowany do rodzin wielodzietnych, mający wspomagać te rodziny w dostępie do dóbr kultury i rekreacji. W przyjętym programie rada przyznała szereg zniżek dla rodzin mających na utrzymaniu troje i więcej dzieci w wieku do 18 roku życia lub 24 roku życia w przypadku gdy dziecko uczy się lub studiuje oraz rodzin, gdzie występuje niepełnosprawne dziecko, bez względu na ilość dzieci. W § 1 tej uchwały zawarto definicję rodziny wielodzietnej, wskazując m.in., że rodzina wielodzietną jest "rodzina stale zameldowana i zamieszkała na terenie gminy M. Z kolei w § 4 ust. 4 uchwały wprowadzono kryterium "zameldowania" jako warunek otrzymania karty "[...]". Dokonując oceny legalności powyższej uchwały Wojewoda [...] uznał, że wskazanie przesłanki "zameldowania" w ww. przepisach uchwały, jako warunku uzyskania uprawnień przewidzianych w ustanowionym programie narusza w sposób istotny art. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Wspólnotę samorządową tworzą bowiem w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy, a zameldowanie nie jest kryterium które determinuje przynależność do tej wspólnoty. Również na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca przyjął, iż właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Odwołując się do reguł wykładni systemowej i definicji miejsca zamieszkania zawartych w art. 25 k.c. oraz art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), Wojewoda wywodził, że o tym czy dana osoba fizyczna zamieszkuje w określonej miejscowości decyduje jej faktyczny w niej pobyt i zamiar stałego pobytu. W tej sytuacji posłużenie się przez Radę Gminy w uchwale kryterium zameldowania mogło by prowadzić do pozbawienia uprawnień rodzin stale na jej terenie zamieszkujących, a więc posiadających status członka wspólnoty gminnej, które spełniają dodatkowe warunki ustalone przez gminę uprawniające do otrzymania karty (wielodzietność lub niepełnosprawność dziecka. W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 w zw. z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność § 1 i ust. 4 § 4 kontrolowanej uchwały. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wójt Gminy M. (aktualnie Burmistrz Miasta, a to w związku z uzyskaniem przez tę miejscowość z dniem 1 stycznia 2014 r. status miasta), zarzucając Wojewodzie [...]naruszenie prawa materialnego, tj. -art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że kryterium stałego zameldowania i zamieszkiwani na terenie gminy M. dal osób ubiegających się do korzystania ze zniżek jest niewłaściwe i dyskryminujące innych mieszkańców gminy, ponieważ przy ustalaniu prawa do świadczeń rozstrzygające znaczenie będzie miało fizyczne zamieszkiwanie, a nie formalne zameldowanie, - art. 8 ust. 9 ustawy Kodeks wyborczy, poprzez jego zastosowanie, tj. ustalenie, że właściwym kryterium decydującym o przyznaniu uprawnienia do otrzymania świadczeń z programu "[...]", należy oceniać w oparciu o definicje miejsca zamieszkania zawarta w tym akcie; - art. 101 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w zawężeniu kryteriów uzyskania poszczególnych świadczeń wynikających z ustawy do miejsca zamieszkania osoby o nie występującej, a nie w oparciu o zameldowanie, w sytuacji gdy w tym samym akcie prawnym przewidziane są przypadki przyznawania świadczeń, wg miejsca pobytu; -art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U Nr 31, poz. 206 ze zm.), poprzez przekroczenie zakresu kontroli uchwały, pod względem legalności, przez uznanie, że zastosowane kryterium zameldowani uprawniające do skorzystania z programu narusza art. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawę o pomocy społecznej, podczas gdy w zakwestionowanej uchwale przez zapis "rodzina stale zameldowana i zamieszkała na terenie Gminy M." należy rozumieć rodzinę zamieszkująca na terenie gminy, która potwierdziła ten stan faktyczny dopełniając obowiązku zameldowania na pobyt stały; -art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności § 1 i ust. 4 § 4 uchwały, podczas gdy przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydana ona została z naruszeniem prawa. Ponadto, skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 7 k.p.a. i w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie może być uwzględniona, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały organu samorządu terytorialnego, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność części przepisów tej uchwały. Kryterium oceny legalności uchwały Rady Gminy w świetle art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stanowi jej zgodność z prawem. Wynika to jednoznacznie ze sformułowania "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne". Przez sprzeczność taką należy rozumieć zaś niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją RP, ustawami oraz aktami wykonawczymi. Przy czym przy ocenie zgodności aktu praw miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym, nie ma znaczenia czy akt ten jest efektem fakultatywnej działalności prawotwórczej rady gminy (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), czy wynikiem nałożonego na organy gminy ustawowego obowiązku stanowienia określonych aktów prawa miejscowego. Materialnoprawną podstawą uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] był art. 110 ust. 10 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182; dalej: "u.p.s."). Przepis ten upoważnia rady gmin do opracowywania i kierowania do wdrożenia lokalnych programy pomocy społeczne, biorących pod uwagę występujące w tym obszarze potrzeby. Program taki jako adresowany do członków lokalnej wspólnoty niewątpliwie nie może ustanawiać kryteriów, które z jednej strony sprzeczne byłyby z regułami przyznawania pomocy społecznej zawartymi w powołanej ustawie, z drugiej zaś zawierały ograniczenia w dostępie do ustanowionych uprawnień dyskryminujących poszczególnych członków wspólnoty samorządowej, a więc takich, które sprzeczne byłby z ustanowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości względem prawa. Regułą ustalania właściwości miejscowej gminy w sprawach świadczeń z pomocy społecznej jest natomiast, stosownie do art. 101 ust. 1 u.p.s., ustalanie jej wedle miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Ustanowione w kolejnych ustępach tego artykułu wyjątki potwierdzają jedynie występowanie tej reguły. Reguła ta musi być więc również respektowana w aktach prawa miejscowego wydanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w tej ustawie. Z kolei, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest, jak trafnie wywiódł Wojewoda, miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu - o czym stanowi art. 25 k.c. O zamieszkiwaniu decydują zatem dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga przy tym złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Zameldowanie natomiast jest kategorią prawa administracyjnego i nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego (por. post. NSA z 15.02.2006 r. sygn. akt I OW 231/05 Lex nr 201525). W konsekwencji powyższego samo niedopełnienie obowiązku meldunkowego ustanowionego w art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) nie oznacza, że dana osoba fizyczna w określonym miejscu nie zamieszkuje, a więc nie pozbawia jej statusu mieszkańca gminy i odwrotnie - sam fakt zameldowania nie zawsze jest równoznaczny z zamieszkiwaniem osoby fizycznej na obszarze gminy. W tej sytuacji odwoływanie się w akcie prawa miejscowego do tego kryterium jako cechy istotnej dla przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku jest w obowiązującym porządku prawnym nie do zaakceptowania. Tymczasem właśnie do tego kryterium odwołuje się ustanowiona w § 1 uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] września 2013 r. definicja legalna rodziny wielodzietnej, gdzie jako jedno z kryteriów ją wyróżniających przyjęto jej "stałe zameldowanie na terenie gminy M.". Analogicznie w § 4 ust. 4 tej uchwały jako warunek uzyskania Karty "[...]" - która to Karta potwierdzać ma prawo rodziny do korzystania z uprawnień przewidzianych kontrolowanym aktem prawa miejscowego - wprowadzono wymóg "zameldowania w Gminie M. na pobyt stały". Konsekwencją norm zawartych w tych przepisach jest zatem faktyczne i prawne pozbawienia uprawnień w zakresie pomocy społecznej przewidzianej lokalnym programem części rodzin stale zamieszkujących na terenie gminy (a więc członków wspólnoty gminnej), spełniających pozostałe przyjęte przez radę gminy kryteria (wielodzietność lub niepełnosprawność dziecka), z tego tylko względu, że nie dopełniły one obowiązku meldunkowego. To zaś jest nie tylko sprzeczne z art. 101 ust. 1 u.p.s., ale przede wszystkim stanowi niedopuszczalne różnicowanie pod względem prawa adresatów norm prawnych zawartych w uchwale, mimo że z punktu widzenia założonego celu regulacji (wsparcia rodzin wielodzietnych) charakteryzują się oni wspólnymi cechami relewantnymi. Tym samym ww. przepisy godzą w wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Wprawdzie jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, możliwe jest niekiedy odstąpienie od tej zasady, jednakże takie odstępstwo musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te natomiast muszą: po pierwsze - mieć charakter istotny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści; po drugie - mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych; a po trzecie - pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów (por. wyroki TK z dnia 12.05.1998 r. sygn. akt U 17/97, z dnia 10.01.2005 r. sygn. akt K 31/03). Żaden jednak z powyższych warunków, umożliwiający zgodne z Konstytucją różnicowanie sytuacji prawnej poszczególnych członków wspólnoty gminnej, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zachodzi. Oznacza to, że przepisy § 1 uchwały - definiującego rodzinę wielodzietną, jak też ust. 4 § 4 uchwały określający warunek uzyskania Karty "[...]", jako naruszające w sposób istotny art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak też godzące w jedną z fundamentalnych zasad konstytucyjnych (zasadę równości względem prawa) nie mogły się ostać i zasadnie Wojewoda [...], działając jako organ nadzoru, stwierdził w tej części nieważność uchwały. Podejmując powyższe rozstrzygnięcie nie naruszył on zatem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co czyni formułowany w tym względzie zarzut skargi niezasadnym. Z kolei zarzuty dotyczący naruszenia art. 5 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (w którym ustanowiony został obowiązek meldunkowy) jest o tyle chybiony, że tego przepisu w toku kontroli pod względem zgodności z prawem uchwały Rady Gminy M. i podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda nie stosował. W konsekwencji w żaden sposób nie mógł też jego naruszyć. Wbrew zarzutom skargi organ nie naruszył także art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), poprzez jego zastosowanie. Zważyć wszak należy, że odwołanie się do treści tego przepisu, jak też art. 25 k.c., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, podyktowane było jedynie koniecznością zdekodowania pojęcia "zamieszkania", które to pojęcie nie został zdefiniowany ani w ustawie o samorządzie gminnym, ani ustawie o pomocy społecznej, stanowiących punkt odniesienia dla oceny legalności uchwały. W toku podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego nie doszło również zdaniem Sądu do uchybienia przepisom postępowania administracyjnego. Z powyższych względów skarga, jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegać musiała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).