I OSK 2847/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 219/14 w sprawie ze skargi S.B. na bezczynność [...] S.A. w Warszawie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. w Warszawie na rzecz S.B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 219/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi S.B. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie (dawniej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie) w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w punkcie 1. zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku skarżącego S.B. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. zasądził od [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego S.B. kwotę 357 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. We wniosku z dnia 5 kwietnia 2013 r. S.B. reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się na podstawie przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tiret pierwsze do [...] S.A. z siedzibą w Warszawie o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na jego działce położonej w miejscowości Bielsko-Biała, nr ew. działki 1, obręb Komorowice Krakowskie, gmina Bielsko-Biała, powiat bielski, województwo śląskie, nr księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bielsku-Białej VII Wydział Ksiąg Wieczystych, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami. W odpowiedzi z dnia 14 maja 2013 r. [...] Operacyjne Utrzymanie Sieci i Usług w Katowicach poinformowała, że sprawa została przekazana do kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [...] s.c. w Katowicach celem dalszego prowadzenia i udzielenia stosownej odpowiedzi. S.B. ponowił swój wniosek w piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. zatytułowanym "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy", zaś adresat wniosku w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. udzielił odpowiedzi tożsamej z udzieloną w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. S.B. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Warszawie polegającą na: 1) nieudostępnieniu informacji publicznej z dnia 5 kwietnia 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.), 2) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy. W związku z tym wniósł o stwierdzenie bezczynności [...] S.A. oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie wniosła o jej odrzucenie zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."), tj. z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy oraz jako niedopuszczalnej. W uzasadnieniu Spółka wskazała, że nie jest zobowiązana do przekazywania skarg, albowiem nie jest organem w sprawie i nie podpada pod działanie art. 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest bowiem jakichkolwiek przesłanek natury prawnej pozwalających przyjmować, że [...] S.A. jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Katalog tych podmiotów został określony w art. 4 przedmiotowej ustawy, a oczywistym jest, iż Spółka nie jest jednym z wymienionych w nim podmiotów, nie spełnia bowiem żadnego z warunków określonych przez ustawę, na podstawie którego można daną jednostkę klasyfikować do kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 przywołanej regulacji. Jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności dotyczy prawa prywatnego, nie zaś publicznoprawnego, a Skarb Państwa nie ma w niej pozycji dominującej w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. nr 50, poz. 331 ze zm.). Status [...] S.A. w odniesieniu do treści art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej był już podmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I OSK 1231/06, gdzie NSA podzielił argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. (II SAB/Wa 18/06), odrzucił skargę na bezczynność [...] S.A. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej zaznaczając, że Spółka nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji publicznej. [...] S.A. powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podniosła ponadto, iż nie można jej przypisywać świadczenia usług telekomunikacyjnych jako zadania publicznego. W świetle orzecznictwa bowiem wykonywanie zadań publicznych ma zawsze wiązać się z realizacją podstawowych praw podmiotowych obywateli. Istotne jest także to, że wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lipca 2014 r. stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnych lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście zakres stosowania ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji. Oznacza to, że ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący wystąpił o udostępnienie wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami, dotyczących budowy, posadowienia i przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na działce skarżącego o nr. ew. 1, położonej w m. Bielsko - Biała. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż decyzje rozstrzygające sprawy administracyjne jako akty administracyjne o charakterze indywidualnym, są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, stanowią zatem informację publiczną. W sprawie zagadnieniem kluczowym jest natomiast, czy [...] S.A. jest - w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych dokumentów, o ile oczywiście znajdują się one w jej posiadaniu, gdyż kwestia ta nie została w sposób stanowczy wyjaśniona. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, który to katalog nie jest zamknięty, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał min. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. Wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). Telekomunikacja to dziedzina techniki i nauki, zajmująca się transmisją wszelkiego rodzaju informacji na odległość. Obejmuje również sposoby przetwarzania tych informacji, kodowanie, sprzęt telekomunikacyjny, teorie propagacji, sieci telekomunikacyjne i wiele innych zagadnień. Obecnie telekomunikacja w coraz większym stopniu zależy od rozwiązań informatycznych i zaczyna odgrywać coraz większe znaczenie w sieciach komputerowych. Wykonywana jest przy użyciu środków łączności. Legalna definicja zawarta w art. 2 pkt 42 ustawy z 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) określa telekomunikację jako nadawanie, odbiór lub transmisje informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Art. 54 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Natomiast w art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zmienionej Protokołem nr 11 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) określono, że każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W "Strategii rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013" podkreślono, że jednym z istotnych czynników stymulujących wzrost gospodarczy jest umiejętność pozyskiwania, gromadzenia i wykorzystywania informacji, dzięki dynamicznemu rozwojowi technologii informacyjnych i komunikacyjnych. Gwałtowny wzrost znaczenia informacji oraz usług świadczonych drogą elektroniczną i tym samym wykorzystania technologii informacyjnych i komunikacyjnych w gospodarce, administracji publicznej (rządowej i samorządowej), a także w życiu codziennym obywateli wiąże się z nowym trendem transformacji cywilizacyjnej - transformacji w kierunku "społeczeństwa informacyjnego". Powyższe jednoznacznie wskazuje, że usługi telekomunikacyjne mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Sąd zauważył, że Traktat Lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, wykonywane przez podmioty, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie określają jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym". W sferze łączności publicznej ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi telekomunikacyjne. Specyfika rynku telekomunikacyjnego wynika w dużej mierze z faktu istotnego ograniczenia zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Ustawa Prawo telekomunikacyjne wskazuje organy, które są uprawnione (władne) do ingerowania w działalność operatorów telekomunikacyjnych i określa środki służące realizacji celów określonych tą ustawą. Z art. 1 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że celem ustawy jest stworzenie warunków dla: wspierania równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych; rozwoju i wykorzystywania nowoczesnej infrastruktury telekomunikacyjnej; zapewnienia ładu w gospodarce numeracją częstotliwościami oraz zasobami orbitalnymi; zapewnienia użytkownikom maksymalnych korzyści w zakresie różnorodności, ceny i jakości usług telekomunikacyjnych: zapewnienia neutralności technologicznej; zapewnienia użytkownikom końcowym będącym osobami niepełnosprawnymi dostępu do usług telekomunikacyjnych równoważnego poziomu dostępu, z jakiego korzystają inni użytkownicy końcowi. Zatem, skoro cel ustawy zakłada świadczenie usług na zasadzie konkurencyjności, to tym samym wykluczono rezerwację tej działalności gospodarczej wyłącznie dla podmiotów publicznych. Dlatego też w art. 2 pkt 27 niniejszej ustawy definiuje się pojęcie przedsiębiorcy telekomunikacyjnego uprawnionego do świadczenia usług telekomunikacyjnych, jako przedsiębiorcę lub inny podmiot uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej na podstawie odrębnych przepisów, który wykonuje działalność gospodarczą polegającą na dostarczeniu sieci telekomunikacyjnych, świadczeniu usług towarzyszących lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych. Jednocześnie niniejsza ustawa przez publiczną sieć telekomunikacyjną rozumie sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Natomiast publicznie dostępna usługa telefoniczna to usługa telekomunikacyjna dostępna dla ogółu użytkowników, dla inicjowania i odbierania, bezpośrednio lub pośrednio, połączeń krajowych lub krajowych i międzynarodowych, za pomocą numeru lub numerów ustalonych w krajowym lub międzynarodowym planie numeracji telefonicznej. Uwzględniając powyższe regulacje, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że [...] S.A., aczkolwiek jest podmiotem prywatnym - co nie jest sporne między stronami, wykonuje zadania umożliwiające szeroką, publicznie dostępną łączność telefoniczną. Uwzględniając zatem wskazane wcześniej znaczenie usług telekomunikacyjnych z punktu widzenia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, Sąd przyjął, że [...] S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że [...] S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych. Powyższe względy zadecydowały o zobowiązaniu [...] S.A. Do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 kwietnia 2013 r. wobec bezczynności Spółki w tym zakresie. Powyższe oznacza, że całkowicie chybione okazały się argumenty Spółki, która podnosiła, iż nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w Warszawie. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj.: - art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 i art. 32 p.p.s.a. powodującą nieważność postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy nie podlegającej kognicji sądów administracyjnych; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię w szczególności poprzez uznanie, że [...] S.A. jest jednostką organizacyjną wykonującą zadania publiczne oraz, że świadczenie usług telekomunikacyjnych, w tym przez [...] S.A. jest wykonywaniem zadań publicznych i skutkiem tego uznaniem [...] S.A. jako podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Ponadto dokonania wadliwej interpretacji zapisu ww. pkt. 5 niezgodnego z zasadami gramatyki i stylistyki języka polskiego. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono w pierwszej kolejności w trybie art. 189 p.p.s.a. o wydanie postanowienia uchylającego zaskarżony wyrok i odrzucenie skargi, względnie w dalszej kolejności w trybie art. 185 lub 188 p.p.s.a wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub oddalenie skargi. Nadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podniesiono, iż zgodnie z art. 1 i 2 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. [...] S.A. w odpowiedzi na skargę podniósł wniosek o odrzucenie skargi wobec braku statusu organu administracji oraz braku statutu sprawy administracyjnej. Sąd nie odniósł się w ogóle do statutu sprawy administracyjnej. Natomiast w kwestii istnienia organu i tym samym strony Sąd powołując się na art. 32 p.p.s.a. uznaje [...] S.A. jako organ w znaczeniu funkcjonalnym. Jednocześnie w dalszej części swojego uzasadnienia tłumaczy to, powołując się na piśmiennictwo, że takie znaczenie organu wymaga aby podmiot był powołany do wykonywania zadań publicznych z mocy ustawy. Sąd jednak nie wskazał aby [...] była powołana do wykonywania zadania publicznego na mocy ustawy. Tymczasem brak kognicji sądu administracyjnego jako powodujące nieważność postępowania winno być brane pod uwagę z urzędu i niezależnie od granic skargi. Nadto w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są oprócz organów władzy także te, które wykonują zadania publiczne w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Sąd I instancji uwzględniając zapis art. 4 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy, uznał, iż [...] S.A., jest jednostką organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne. Tym samym, że mieści się w ogólnej definicji i niezamkniętym katalogu podmiotów zobowiązanych. W pierwszej kolejności Sąd niezgodnie z zasadami gramatyki języka polskiego oderwał część od całości wyrażenia tj. tylko jednostki organizacyjne. Po drugie Sąd analizował pojęcie "telekomunikacji" w rozumieniu usługi łączności i w aspekcie doniosłości tej usługi, a to w szczególności w aspekcie wielkości i potencjału [...] SA, ale w kontekście przypisania temuż kategorii zadania publicznego. Skutkiem błędnej zdaniem skarżącej wykładni było uznanie tejże usługi jako wykonywania zadania publicznego i zobowiązania [...] S.A. do udzielania odpowiedzi na wniosek strony przeciwnej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, że wykładnia taka winna prowadzić do ustalenia szerszego kręgu podmiotów zobowiązanych w tym także prywatnych mniejszych niż [...] S.A., ale działających w całym spektrum usług telekomunikacyjnych jako podmiotów zobowiązanych. Zdaniem skarżącego wypacza to sens i ratio legis tej ustawy. Nakłada tym samym w sposób nieuprawniony obowiązek na niewłaściwe podmioty. Nadto narusza zasady konkurencji na rynku telekomunikacyjny i pewność obrotu wobec braku kryterium w jakim przypadku podmiot ma już na tyle duży potencjał, że kwalifikuje się jako podmiot zobowiązany w rozumieniu ustawy i kiedy traci ten status. W odpowiedzi na skargę kasacyjną S.B. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd I instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednakże w niniejszej sprawie z zestawienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej oraz z treści jej uzasadnienia wynika, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty powinny być rozpoznane łącznie. Zmierzają one bowiem w istocie do wykazania, że [...] S.A. nie podlega reżimowi ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "u.d.i.p."), podkreślając, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a po wtóre, że żądane informacje nie są publicznymi. Zatem w pierwszej kolejności zauważyć należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782, dalej: "u.d.i.p."), wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów tej ustawy oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie zatem przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne bowiem jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. Należy zatem uznać, że żądane przez S.B. o udostępnienie decyzji administracyjnych i innych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń telekomunikacyjnych usytuowanych na jego działce położonej w miejscowości Bielsko-Biała, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami, z których to dokumentów spółka wywodzi swoje prawa do tych linii przesyłowych, są co do zasady w rozumieniu omawianej ustawy - informacjami publicznymi, do udostępnienia których zastosowanie ma tryb przewidziany w tej ustawie. Bez wpływu na taką ocenę pozostaje podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność, że żądane dokumenty mogą być wykorzystane w dochodzeniu roszczeń cywilnych i mogą zostać udostępnione w ramach postępowania cywilnego bądź w trybie administracyjnym (w przypadku planów geodezyjnych). O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust.1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji. Ponadto należy pamiętać, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie Spółka stwierdziła, że brak jest podstaw do zaakceptowania stanowiska Sądu I instancji i uznania jej za zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, ponieważ jest ona podmiotem prywatnym, w stosunku do którego Państwo nie sprawuje w żadnej mierze nadzoru właścicielskiego, a zatem nie należy do grupy podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 ustawy. Ponadto podniesiono, że żaden przepis prawa nie wskazuje, aby na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego nałożono obowiązek realizacji zadań publicznych. Odnosząc się do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w świetle podanego w skardze kasacyjnej art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawowy katalog tych podmiotów ma charakter otwarty i wymienia w szczególności: organy władzy publicznej (pkt 1), organy samorządów gospodarczych i zawodowych (pkt 2), podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa (pkt 3), podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (pkt 4), podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podstawę prawną zobowiązującą przedsiębiorstwo telekomunikacyjne do udzielenia informacji publicznej, stanowi cytowany wyżej art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Przepis ten nie uzależnia uznania określonego podmiotu za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wyłącznie od kwestii związanych z jego strukturą właścicielską. Należy zwrócić uwagę, że omawiany przepis składa się z dwóch części i wskazuje na dwa rodzaje podmiotów. Po pierwsze zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1-4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to kto jest ich właścicielem, po drugie podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż kryterium przesądzającym jest nie charakter prawny organu, czy zakwalifikowanie podmiotu do podmiotu publicznoprawnego, a kryterium przedmiotowe – wykonywanie zadań publicznych. Stanowi o tym expressis verbis art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej: "inne podmioty wykonujące zadania publiczne", precyzując w art. 4 ust. 1 pkt 5 "podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne". Przesądza zatem charakter prawny wykonywanych przez podmiot zadań. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i inne ustawy materialnego prawa administracyjnego nie definiują pojęcia "zadania publiczne", choć zawierają enumeratywne wyliczenia zadań, które zaliczone są do zadań publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęte jest stanowisko, w myśl którego, jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa mają charakter zadań publicznych. Takie ujęcie "zadań publicznych" zostało w orzecznictwie sądowym wypracowane na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do przedsiębiorstwa energetycznego (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2014 r. I OSK 403/14). Skoro, co jest niesporne w niniejszej sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka nie jest podmiotem, o którym w zdaniu drugim art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (brak pozycji dominującej Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego) to należało ocenić czy [...] S.A. wykonuje zadania publiczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] S.A. realizuje zadania publiczne, a zatem na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W doktrynie określa się zadania publiczne jako te, które służą zaspokajaniu potrzeb zbiorowych i realizują interes społeczny. Realizacja tych zadań, co do zasady, należy do organów władzy publicznej czy to państwowej, czy samorządowej. Współcześnie zauważa się jednak rozszerzanie zakresu współistnienia podmiotów administracji publicznej i podmiotów niepublicznych i wynikający z niego współudział tych podmiotów w realizacji zadań publicznych. Takie zjawisko w nauce prawa definiowane jest jako prywatyzacja zadań publicznych. Prywatyzacja zadań publicznych polega na m.in. przeniesieniu zadań tradycyjnie przynależnych podmiotom publicznym na rzecz podmiotów prawa prywatnego. W sytuacji takiego przekazania zadań publicznych, nie tracą one charakteru publicznego, dopóki państwo lub samorząd terytorialny nie wyzbywa się odpowiedzialności za prawidłowe wykonanie tych zadań. Samo przekazanie podmiotom niepublicznym wykonywania zadań publicznych nie sprawia, że charakter tych zadań ulega zmianie. Tylko, gdy państwo całkowicie rezygnuje z zajmowania się niektórymi sprawami i odpowiedzialności za ich wykonanie, zadania te tracą charakter publiczny (por. S Biernat , "Prywatyzacja zadań publicznych", Warszawa-Kraków, 1994 r., str. 29). W związku z tym inny jest sposób poszukiwania podstawy prawnej determinującej charakter wykonywanych zadań przez podmioty niepubliczne niż w przypadku wykonywania takich zadań przez organy władzy publicznej. Zmiana charakteru zadań tradycyjnie pojmowanych jako prywatne i wykonywanych przez podmioty prywatne, jeżeli następuje po raz pierwszy może się dokonać wyłącznie na podstawie wyraźnej normy prawnej. Natomiast w przypadku zadań, które tradycyjnie były zadaniami publicznymi, o ich publicznym charakterze świadczą te przepisy, które wskazują na oddziaływanie państwa oraz podmiotów publicznych na realizację takich zadań. Odnosząc powyższe ogólne uwagi do sytuacji prawnej przedsiębiorcy telekomunikacyjnego należy wskazać, że działalność w zakresie telekomunikacji (łączności) stanowiła we wcześniejszych regulacjach prawnych domenę państwa. Na gruncie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. z 1995 r., Nr 117, poz. 564 ze zm.) ustawodawca nie definiował co prawda pojęcia telekomunikacji publicznej, ale używał określeń z kwalifikatorem publiczny m. in. publicznie dostępna sieć telekomunikacyjna czy publiczna sieć telefoniczna. Przemiany w zakresie prawa telekomunikacyjnego i zniesienie monopolu państwa sprawiają, że pojęcie łączności publicznej i telekomunikacji należy odnosić nie tylko do podmiotów publicznych, ale także prywatnych. W obecnie obowiązującym porządku prawnym podstawowym aktem prawnym zawierającym normy prawne wskazujące na to, że państwo nie wyzbyło się odpowiedzialności za wykonywanie zadań z zakresu telekomunikacji i w dalszym ciągu oddziałuje na tego typu działalność jest ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. z 2014 r., poz. 243). Ustawa ta zawiera liczne upoważnienia ustawowe dla ministra właściwego do spraw łączności, nakłada na przedsiębiorców telekomunikacyjnych szereg obowiązków o charakterze publicznym dotyczących m.in. numeru alarmowego, zatwierdzenia cennika lub regulaminu świadczenia usług, przedstawiania rocznych sprawozdań, licznych obowiązków na rzecz obronności, bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego. Ponadto ustawa uprawnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej do sprawowania nadzoru nad działalnością przedsiębiorców telekomunikacyjnym w szerokim zakresie. Nie tylko jednak przepisy wspomnianej ustawy świadczą o publicznym charakterze zadań wykonywanych przez przedsiębiorstwa telekomunikacyjne. Należy zwrócić szczególną uwagę na ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 ze zm.). Ustawa ta reguluje m. in. kwestie dotyczące zasad wspierania inwestycji telekomunikacyjnych, w tym związanych z sieciami szerokopasmowymi, działalności w zakresie telekomunikacji jednostek samorządu terytorialnego oraz podmiotów wykonujących zadania z zakresu użyteczności publicznej, a także prawa i obowiązki inwestorów, właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości, osób, którym przysługuje spółdzielcze prawo do lokalu, zarządców nieruchomości oraz lokatorów, w szczególności w zakresie dostępu do nieruchomości, w celu zapewnienia warunków świadczenia usług telekomunikacyjnych. Celem nadrzędnym tzw. specustawy telekomunikacyjnej jest rozwój społeczeństwa informacyjnego poprzez stworzenie możliwości dostępu do internetu szerokopasmowego. Cel ten ma być realizowany poprzez zniesienie barier dla inwestycji w infrastrukturę teleinformatyczną, a w szczególności poprzez rozwój sieci regionalnych oraz budowę telekomunikacyjnej infrastruktury przez samorządy. W tym kontekście należy również wskazać na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), a także na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane wyżej argumenty przemawiają bezsprzecznie o tym, że państwo przekazując zadania telekomunikacyjne podmiotom prywatnym nie zrezygnowało z możliwości wpływania na tę sferę, a w konsekwencji, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki, zadania z zakresu telekomunikacji nie straciły charakteru publicznego. Sąd I instancji w sposób uprawniony przedstawiając motywy świadczące o uznaniu skarżącej kasacyjnie Spółki za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołał się m.in. na przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne, prawo unijne (w tym Traktat Lizboński) i na dokument Pt. "Strategia rozwoju społeczeństwa informacyjnego w Polsce do roku 2013". Jednak podstawą prawną, na której oparł się Sąd I instancji uznając [...] S.A. za podmiot zobowiązany stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Natomiast powołanie się na wspomniane wyżej uregulowania i dokumenty miało na celu jedynie wsparcie argumentacyjne przedstawionej przez Sąd tezy. Sąd I instancji prawidłowo przywołał także art. 61 ust. 1 Konstytucji, który inaczej niż ustawa o dostępie do informacji publicznej określa podmiotowy zakres obowiązku udzielenia informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcia "zadanie publiczne" i "cel publiczny" mogą występować jako pojęcia autonomiczne, co nie oznacza jednak, że są one od siebie niezależne. Natomiast nie każde zadanie publiczne pozwala na realizację celu publicznego w rozumieniu przepisów tej ustawy. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że inwestycją celu publicznego w rozumieniu powyższego przepisu jest m. in. budowa urządzeń łączności publicznej takich jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Zatem przedsiębiorcy telekomunikacyjni prowadzący przedsięwzięcia inwestycyjne w zakresie łączności publicznej korzystają, ze szczególnych, korzystniejszych unormowań z uwagi na to, że ich działanie zmierza do realizacji celu publicznego. Okoliczności te dodatkowo wzmacniają tezę o publicznym charakterze określonych zadań przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zaskarżony wyrok nie stanowi przejawu nierównego traktowania skarżącej kasacyjnie Spółki względem innych podmiotów gospodarczych działających na rynku usług telekomunikacyjnych, z uwagi na wielkość jej potencjału. Wyrok Sądu I instancji nie daje podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie Spółka traktowana jest odmiennie od innych podmiotów świadczących usługi telekomunikacyjne. Skarga skierowana do Sądu I instancji w przedmiocie bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej dotyczyła konkretnego podmiotu prawnego [...] S.A. Tylko tym żądaniem mógł zajmować się zatem Sąd będąc związanym granicami sprawy zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Dodatkowe okoliczności dotyczące specyfiki funkcjonowania skarżącej Spółki miały na celu wsparcie argumentów przemawiających za publicznym charakterem realizowanych przez nią zadań. Nie były to okoliczności przeważające, miały one także jedynie wzmocnić stanowisko Sądu I instancji. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji należało uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zaskarżony wyrok nie narusza także powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak wspomniano na wstępie, są w istocie konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego. Skoro Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że z uwagi na charakter zadań wykonywanych przez skarżącą kasacyjnie Spółkę jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym zasadnie przyjął, że doszło do bezczynności Spółki w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (nie przesądzając wyniku tego postępowania), to tym samym był właściwym do rozpoznania sprawy. W konsekwencji nie został naruszony art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 i art. 2 oraz art. 32 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).