VII SAB/Wa 75/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku J. B. z dnia [...] sierpnia 2012r. w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych po uprawomocnieniu się wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla m. [...] grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] na rzecz J. B. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. B. (dalej także: "skarżąca") pismem z dnia [...] czerwca 2013 roku wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] (dalej także : "PINB", "organ") zarzucając naruszenie art. 8, art.12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 t.j.) (dalej: "k.p.a.") przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Wskazując na powyższe wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż w dniu [...] sierpnia 2012 roku złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w sprawie wszczęcia postępowania i przeprowadzenia kontroli inwestycji realizowanej przez I. B., polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cel mieszkaniowy na działce ew. nr [...], stanowiącą współwłasność większej liczby osób, w tym także skarżącej. Organ po przeprowadzeniu kontroli zawiadomił skarżącą, iż nie stwierdził istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie i w związku z tym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Nie godząc się z ustaleniami organu skarżąca zleciła dokonanie pomiarów i na ich podstawie wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku w sprawie pozwolenia na użytkowanie lewej części budynku wskazując, iż organowi w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie były znane okoliczności co do faktycznych wymiarów budynku, a tym samym mające wpływ na podjęcie decyzji o kwalifikacji odstępstw jako istotne. W dniu [...] stycznia 2013 roku organ zawiadomił skarżącą o wznowieniu postępowania. W dniu [...] marca 2013 roku skarżąca ponownie złożyła wniosek w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości, ponawiając uzasadnienie wniosku z dnia [...] sierpnia 2012 roku i wnosząc o wszczęcie postępowania. Do dnia złożenia skargi organ nie podjął żadnych czynności. Podniosła, także, iż w związku z bezczynnością organu w dniu [...] kwietnia 2013 roku złożyła na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie to zostało dotychczas pozostawione bez odpowiedzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2012 roku skarżąca wniosła o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli realizowanych robót budowlanych związanych z budową budynku przy ul. [...] w [...]. W związku z tym w dniu [...] października 2012 roku przeprowadzono kontrolę powyższego obiektu. Stwierdzono wówczas, iż budynek został wykonany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. [...] o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku, zmienionym decyzją Prezydenta m. [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. Dodał także, iż na wniosek J. B. i J. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku postępowanie zostało wznowione, a po zebraniu i ocenie materiału dowodowego, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2013 roku odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 roku. J. B. i J. B. nie brali udziału w tym postępowaniu wobec braku przymiotu strony. W dniu [...] kwietnia 2013 roku J. B. złożyła na podstawie art. 37 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zażalenie na nie załatwienie sprawy w terminie, wnosząc o wyznaczenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego terminu załatwienia sprawy dotyczącej istotnych odstępstw wprowadzonych w czasie rozbudowy lewej części istniejącego budynku gospodarczego na cele mieszkalne, oznakowanego obecnie numerem porządkowym [...].[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 roku uznał zażalenie skarżącej za zasadne i wyznaczył dodatkowy 30 – dniowy termin na załatwienie sprawy. W piśmie z dnia [...] września 2013 roku (karta 68 akt sprawy) PINB wskazał, iż zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 roku poinformowano strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odstępstw wprowadzonych przy rozbudowie lewej części budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], a merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy nastąpi po upływie terminu określonego w zawiadomieniu. Na rozprawie w dniu 17 października 2013 roku skarżąca działaniem swojego pełnomocnika poparła skargę, wnosząc o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie dla organu kary w maksymalnej wysokości i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarga J. B. została złożona w następującym stanie sprawy: W dniu [...] sierpnia 2012 roku J. B. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] wniosek o wszczęcie i przeprowadzenie kontroli realizowanych robót budowlanych na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2004 roku o warunkach zabudowy, decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku o pozwoleniu na budowę oraz decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 roku, zmieniającej ostateczną decyzję Prezydenta m. [...] nr [...] i zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. Podniosła, iż inwestycja dotyczy dwóch budynków, z których jeden został ukończony i oddany do użytkowania. I. B. (inwestor robót wykonywanych w prawej części budynku) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie podając dane niezgodne ze stanem faktycznym oraz dokumentacją projektową. Wobec wskazanych w piśmie nieprawidłowości skarżąca podniosła, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie powinno zostać wznowione, a na inwestora nałożona kara za użytkowanie pomieszczeń bez zezwolenia. Wniosła też o przeprowadzenie ponownej kontroli na nieruchomości w zakresie wykonania robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, opisując jednocześnie okoliczności mające stanowić uzasadnienie takiego wniosku. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2012 roku PINB wyznaczył termin oględzin w sprawie zgodności zrealizowanej budowy budynku położonego przy u. [...] w [...] z zatwierdzonym projektem na dzień [...] września 2012 roku. Kontrola powyższa nie odbyła się z uwagi na nieobecność stron i brak zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia o oględzinach. Pismem z dnia [...] września 2012 roku PINB zawiadomił ponownie, tak jak poprzednio I. B., K. B. i Urząd m. [...] o oględzinach w sprawie zgodności zrealizowanej budowy budynku położonego przy ul. [...] w [...], wyznaczonych na dzień [...] października 2012 roku. Oględziny odbyły się w zaplanowanym terminie, to jest [...] października 2012 roku. Z oględzin sporządzono protokół Nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2012 roku PINB poinformował skarżącą o przeprowadzonej kontroli nieruchomości. Stwierdzono, że budynek został wykonany zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku zmienionym decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego. Wskazano jednocześnie, iż nie stwierdzono istotnych odstępstw od projektu budowlanego zamiennego, a inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie budynku. J. B. i J. B. w dniu [...] stycznia 2013 roku złożyli do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego dla m.[...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku udzielającej I. B. i K. B. pozwolenia na użytkowanie lewej części rozbudowanego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na terenie działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...], której nadano numer porządkowy [...] od ul. [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 roku PINB wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2011 roku, o której mowa wyżej. Decyzją Nr [...] PINB odmówił uchylenia decyzji, co do której na podstawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 roku wznowiono postępowanie. Pismem z dnia [...] marca 2013 roku J. B. i J. B. po otrzymaniu informacji o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonego decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku ponowili wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 roku w sprawie zgłoszonych nieprawidłowości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Niniejsza sprawa zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który zgodnie z art. 1 § 1 i 2 tej ustawy sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Podstawą prawną złożonej w niniejszej sprawie skargi jest art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) (dalej p.p.s.a.). Zgodnie z jego brzmieniem Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl § 2 art. 149 p.p.s.a. – Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2012 r. wyniosło 3.521,67 zł (Komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2012 r., M.P. z 2013 r. poz. 89). Jak wynika z wcześniejszych wywodów skargą na bezczynność w niniejszej sprawie objęte jest niezałatwienie sprawy w postępowaniu wszczętym przez skarżącą wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2012 roku. Jednocześnie zauważyć należy, iż skarga została poprzedzona złożeniem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym zostały spełnione formalne przesłanki do merytorycznego rozpoznania sprawy określone w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym należy, iż uznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia za zasadne, jak to wynika z wcześniejszych wywodów pozostaje bez wpływu na rozpoznanie przez Sąd niniejszej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 stycznia 2013 roku sygn. akt II SAB/Lu 108/12 – LEX nr 1270534). W tych okolicznościach podnieść wypada, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3 art. 35 k.p.a.). Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W myśl art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle wskazanych wyżej przepisów nie ulega wątpliwości, iż wobec złożenia przez skarżącą w dniu [...] sierpnia 201 r. wniosku o wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] było podjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy zgodnie z obowiązującymi przepisami. Poinformowanie skarżącej pismem z dnia [...] października 2012 roku o ustaleniach dokonanych podczas kontroli z dnia [...] października 2012 roku wraz ze wskazaniem, iż organ nie dostrzega podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w żaden sposób nie pozwala na stwierdzenie prawidłowości działań organu w związku ze złożonym w dniu [...] sierpnia 20112 roku wnioskiem. Nie pozwala bowiem na uznanie, iż organ zajął stanowisko w odniesieniu do złożonego wniosku, które mogłoby być poddane kontroli w drodze jego zaskarżenia. Zauważyć należy, iż po złożeniu wniosku, o którym mowa organ uznał za stosowne przeprowadzenie czynności kontrolnych. Ostatnia czynność w tej mierze miała miejsce w dniu [...] października 2012 roku i w związku z brakiem przeprowadzenia jakichkolwiek innych czynności, ani wydania w sprawie rozstrzygnięcia od tej daty organ pozostaje w bezczynności. Przy czym podnieść należy, iż z akt sprawy nie wynika aby zaistniały w sprawie jakiekolwiek okoliczności zmniejszające zawinienie organu w jego opieszałości. Sam organ tez takich okoliczności nie wskazuje. Wskazywane przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczności wskazujące na przeprowadzone postępowanie wznowieniowe dotyczące postępowania zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 roku, pozostają bez wpływu na ocenę okoliczności i rozstrzygniecie w niniejszej sprawie. Postępowanie wznowieniowe stanowiło bowiem odrębne postępowanie w stosunku do złożonego w dniu [...] sierpnia 2012 r. przez skarżącą wniosku i nie zwalniało organu od wydania rozstrzygnięcia w jego przedmiocie. Wobec tych okoliczności, jak i tego, iż od tej daty do daty orzekania w niniejszej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie mimo upływu okresu ponad jednego roku należy uznać, iż bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tych okolicznościach Sąd w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku. Zauważyć jednocześnie należy, iż Sąd uwzględniając skargę na bezczynność nie może wskazywać sposobu rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2011 roku sygn. akt I OSK 1721/11 (LEX nr 1149226)). Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Podstawą prawną do wymierzenia organowi grzywny jest art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Orzeczona grzywna jest przede wszystkim skutkiem rażącej bezczynności organu. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 § 1-3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U.z 2013 r., poz. 490) i art. 209 p.p.s.a. Kwota 357 zł obejmuje kwotę 100 zł uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika ora kwotę 17 zł uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa.