II SA/Gl 234/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta J. w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalił lokalizację drogi gminnej - budowa ul. [...] w J. Na podstawie tej decyzji przejęta została z mocy prawa na własność Gminy J., między innymi nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 521m2. Przedmiotowa nieruchomość w dniu przejęcia objęta była księgą wieczystą w której jako właściciel ujawniony był Skarb Państwa w użytkowaniu wieczystym "A" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako właściwego do rozpatrzenia sprawy ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. Wnioskiem z dnia 24 maja 2011r. Prezydent Miasta J. wystąpił do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. na mocy której "A" nabyło prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. zawiesił postępowanie odszkodowawcze, ale na skutek wniesionego przez "A" zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. uchylił to postanowienie, a WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 maja 2012r sygn. akt II SA/Gl 949/11 odrzucił skargę na postanowienie Wojewody. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta S. ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 61 895,00zł i zobowiązał Gminę J. do wypłaty odszkodowania za prawo własności na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 12 379,00zł oraz za prawo użytkowania wieczystego na rzecz "A" w wysokości 49 516,00zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wartość nieruchomości została ustalona na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina J. wskazując, że postępowanie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejętej nieruchomości powinno być zawieszone do czasu rozstrzygnięcia kwestii stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na mocy której "A" nabyło prawo do nieruchomości objętej postępowaniem. Nadto odwołująca się gmina wskazała, że w jej ocenie istnieją przesłanki do nabycia części przedmiotowej działki z mocy prawa w trybie tzw. komunalizacji czego organ I instancji nie wziął pod uwagę wydając zaskarżoną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżona decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, że po dacie orzekania przez organ I instancji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ostateczną decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. orzekającej o nabyciu z mocy prawa z dniem [...] r. na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "A" w W., użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 521m2, położonego w Gminie J., obręb [...]. Wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza pozbawienie skutków prawnych wywołanych przez decyzję wadliwą od samego początku, tym samym spółka "A" w dniu 3 lipca 2008r. nie legitymowała się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że nie tylko nie jest uprawniona do uzyskania odszkodowania, ale również nie przysługuje jej status strony w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego istnienia podstaw do komunalizacji części gruntu objętego postępowaniem Wojewoda stwierdził, że zarzut ten nie może być skutecznie podnoszony w sytuacji gdy gmina nie podjęła czynności zmierzających do złożenia wniosku we właściwym do tego trybie. Ponadto Wojewoda stwierdził, że organ I instancji błędnie wskazał w wydanej decyzji podmiot zobowiązany do wypłacenia odszkodowania tj. Gminę J., zamiast Prezydenta Miasta J. Błędnie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołany został również przepis art.18 ust.1e specustawy drogowej, bowiem przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania do przedsięwzięć drogowych dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji, w tym przypadku w dniu 4 czerwca 2008r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję Wojewody wniosły "A" S.A. w W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez uchylenie decyzji organu I instancji pomimo tego, że przedmiotowa decyzja powinna być utrzymana w mocy. Nadto zarzucając brak należytego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego, wreszcie naruszenie przepisów art.12 ust.4f specustawy drogowej, poprzez nieuwzględnienie, że wywłaszczenie użytkowania wieczystego na cele związane z inwestycją w zakresie dróg publicznych może nastąpić wyłącznie za odszkodowaniem. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji na mocy której nabyła prawo użytkowania wieczystego, co w jej ocenie powoduje, że przedwczesne jest stwierdzenie o utracie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o lokalizacji inwestycji determinuje organ do ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcie przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Podobne stanowisko zajął przedstawiciel organu w toku postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada zdaniem Sądu obowiązującemu prawu. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozpoznania został ustalony w postępowaniu administracyjnym prawidłowo i nie budzi wątpliwości. Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art.12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz.687 z późn. zm.), odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do odszkodowania jest ściśle związane z prawem do nieruchomości i stanowi rekompensatę za utracone prawo do przejętej nieruchomości. Zatem podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania a zarazem stroną postępowania odszkodowawczego jest osoba dysponująca prawem wymienionym w treści powołanego przepisu. Kolejną istotną kwestią jest wskazanie, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem ( por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2012r. sygn. akt II OZ 952/12, LEX nr 1240847). Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] r. stanowiącej podstawę dla ustalenia tytułu prawnego spółki "A" do nieruchomości przejętej pod drogę, skutkowało tym, że spółka "A" w dniu 4 lipca 2008r., gdy Gmina J. przejęła z mocy prawa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 521m2, obręb 297, nie posiadała tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, tym samym przestała być stroną postępowania odszkodowawczego i w konsekwencji brak jest podstaw do wypłaty na jej rzecz odszkodowania. Już tylko z tego powodu decyzja organu I instancji nie mogła się ostać i zasadnie organ II instancji uchylając tę decyzję przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie w momencie wydania decyzji przez organ I instancji decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. nie była jeszcze w obiegu prawnym. Jednakże w chwili rozpoznania odwołania Wojewoda [...] zobowiązany był uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w sprawie w okresie między wydaniem decyzji w pierwszej i drugiej instancji. Wskazać należy, iż zastosowana przez Wojewodę instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego miała na celu chronić prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy, a więc prawo strony do realizacji wyrażonej w art. 15 k.p.a. i doprecyzowanej w art. 127 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem przez organ II instancji orzeczenia merytorycznego w okolicznościach określonych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., a więc po przeprowadzeniu przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy co do istoty, bowiem wydanie decyzji ostatecznej w sprawie poprzedzałoby tylko jednokrotne rozpatrywanie sprawy pod względem merytorycznym - w postępowaniu przed organem II instancji. Z mocy art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Rober Kędziora, wydawnictwo Beck, str. 69). Jako nietrafny należy uznać zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów prawa materialnego, albowiem wbrew twierdzeniom skarżącej Wojewoda nie kwestionuje prawa do odszkodowania za nieruchomość przejętą na cele związane z inwestycją w zakresie dróg publicznych, wskazuje jedynie, że skarżąca na mocy decyzji ostatecznej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r. utraciła tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie prawo do odszkodowania. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy pozostaje podnoszona w skardze okoliczność wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z dnia [...] r., bowiem wniesienie skargi nie skutkuje z mocy prawa wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, a strona nie wykazała, aby sąd wydał rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wydanie decyzji ostatecznej, a taką niewątpliwie jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., oznacza rozstrzygniecie sprawy w sposób definitywny. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość zainicjowania ewentualnego postępowania wznowieniowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) oddalił skargę.