II GSK 2218/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Hanna Kamińska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 1276/14 w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 18 marca 2014 r. nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w planie wydatków budżetu województwa 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Województwa Mazowieckiego na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W.180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1276/14, wydanym w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia 18 marca 2014 r, nr . w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, oddalono skargę. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: Zarząd Województwa Mazowieckiego podjął uchwałę Nr . z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie zmian w planie wydatków budżetu Województwa Mazowieckiego na 2014 r., dotyczącą zwiększenia w planie wydatków z przeznaczeniem na realizacje zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Uchwałą Nr . Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., dalej "kolegium", z dnia 18 marca 2014 r. orzeczono o nieważności powołanej uchwały Nr . Według kolegium zaskarżona uchwała narusza przepisy: • art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151) w związku z art. 10 ust. 3 tejże ustawy; • art. 2a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 196) w związku z art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 2 tejże ustawy; • art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r. poz. 400); • art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 i Dz. U. z 2011 r. Nr 122, poz. 696) w związku z art. 18 ust. 10 pkt 2 i art. 46 ust. 2b tejże ustawy. Jak ustalono wszystkie zadania, o których mowa w uchwale Nr . są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Na realizację tych zadań Województwo Mazowieckie winno otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania. Wobec tego przyjęty w tej uchwale sposób finansowania ww. zadań istotnie naruszył przepis art. 49 ust. 1 i 5 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 49 ust. 1 tej ustawy jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. W świetle art. 49 ust. 5 powołanej ustawy dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Wspomniana uchwała naruszała także przepis art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, przyjmując jako podstawę dla tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym oraz wielkość dochodów związanych z realizacją tych zadań, które podlegają przekazaniu do budżetu państwa. W następstwie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, oddalił skargę Województwa Mazowieckiego, podzielając w całej rozciągłości stanowisko Kolegium. Województwo Mazowieckie wywiodło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uwzględnienie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj.: 1. art. 49 ust. 1, 5 i 6 powołanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż: • przejściowe sfinansowanie ze środków własnych Województwa zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, na które to zadania Województwo nie otrzymało wystarczających środków z budżetu państwa stanowi rażące naruszenie ww. przepisów, oraz • jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym w sytuacji, gdy wydatki na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie zostały jeszcze poniesione a ich wysokość nie jest jeszcze znana; 2. art. 249 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż przepis ten nie znajduje zastosowania w sprawie pomimo, iż: • wspomniana uchwała Nr 218/323/14 nie jest wykonaniem dyspozycji tego przepisu i przepis ten nie leży u podstaw prawnych działania Zarządu Województwa Mazowieckiego w tej sprawie, • wykonanie dyspozycji art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nastąpiło w uchwale Nr 2269/312/13 Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie planu dochodów i wydatków na realizację zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez Samorząd Województwa Mazowieckiego na rok 2014 (ze zm.), 3. art. 166 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 2 i art. 10 ust. 3 powołanej ustawy o kierujących pojazdami, art. 2a, 25 ust. 1 i 32 ust. 2 powołanej ustawy o usługach turystycznych, art. 6 ust. 3, 18 ust. 10 pkt 2 i art. 46 ust. 2b powołanej ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, art. 73 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2012 r., poz. 400, ze zm.), oraz w zw. z art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) poprzez ich nie zastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż brak jest przepisu, który umożliwiałby jednostce samorządu terytorialnego, nawet czasowe, finansowanie zadań zleconych środkami własnymi, podczas gdy: • wskazane ustawy nakładają na województwo obowiązek realizacji zadań z zakresu administracji rządowej we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, • dotacja na zadania z zakresu administracji rządowej planowana jest w budżecie państwa w sposób jednostronny i władczy, a jej wysokość nie odpowiada faktycznym potrzebom wydatkowym samorządu w tym zakresie, • niezaplanowanie dotacji w ogóle, albo zaplanowanie dotacji w niewystarczającej wysokości nie zwalnia województwa z obowiązku realizacji tych zadań, a jedynie, w przypadku poniesienia wydatków ze środków własnych, województwo ma roszczenie do Skarbu Państwa o zwrot dokonanych wydatków, • zaprzestanie realizacji tych zadań przez województwo nie oznacza możliwości realizacji przez jakikolwiek inny organ, w tym również organy administracji rządowej, a zatem zaprzestanie realizacji tych zadań przez województwo oznacza zaprzestanie realizacji określonych zadań publicznych w ogóle; 4. art. 216 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 222 ust. 1 i 4 oraz art. 257 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż brak jest przepisu, który umożliwiałby jednostce samorządu terytorialnego nawet czasowe, finansowanie zadań zleconych środkami własnymi, podczas gdy: • wydatki z budżetu województwa mogą być przeznaczane na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, a w szczególności na zadania z zakresu administracji rządowej inne zadania zlecone ustawami jednostkom samorządu terytorialnego (art. 216 ust. 2 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), • wydatki budżetu województwa mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalanych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych), • zarząd województwa posiada ustawową kompetencję do podziału rezerwy celowej (art. 222 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych), • w toku wykonywania budżetu zarząd województwa może dokonać zmian w planie dochodów i wydatków budżetu województwa polegających na zmianach planu wydatków województwa w ramach działu w zakresie wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków bieżących, z wyjątkiem zmian planu wydatków na uposażenia i wynagrodzenia ze stosunku pracy, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej (art. 257 pkt 3 ustawy o finansach publicznych), • Zarząd Województwa Mazowieckiego został przez Sejmik Województwa Mazowieckiego m.in. upoważniony do: • dokonywania przeniesień wydatków inwestycyjnych w ramach działu, z możliwością przeniesień pomiędzy zadaniami zapisanymi w uchwale budżetowej, z wyłączeniem przedsięwzięć zapisanych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Województwa Mazowieckiego; • dokonywania zmian planu wydatków na wynagrodzenia ze stosunku pracy w ramach działu; • podziału kwot dotacji zapisanych w budżecie dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych (na cele publiczne związane z realizacją zadań województwa na 2014 rok) na poszczególne podmioty w ramach rozdziału; (§ 20 pkt 2, 3 i 4 uchwały Nr 197/13 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie uchwały budżetowej Województwa Mazowieckiego na 2014 rok, ze zm.(Dz. Urz. Woj. Maz. Poz. 13565). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W pierwszej kolejności, co przemawia za zgodnością z prawem zaskarżonego wyroku, akceptującym pogląd kolegium o niedopuszczalności finansowania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zleconych jej zadań z zakresu administracji rządowej, jest norma zawarta w przepisie art. 166 ust. 2 Konstytucji RP. W myśl tego przepisu, jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych. Wykonywanie zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, w świetle powołanego wyżej przepisu art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, stanowi generalnie przedmiot regulacji ustawowych, odrębnych od przepisów normujących ustrój i zadania jednostek samorządu terytorialnego. Innymi słowy, odrębne przepisy ustawy, stanowiące wypełnienie powołanego wyżej konstytucyjnego przepisu, stanowią lex specialis w stosunku do przepisów normujących ustrój i zadania danej jednostki samorządu terytorialnego. Mają one walor prawny przepisów bezwzględnie obowiązujących. Przepisy te całościowo, a więc wyczerpująco, normują tryb i sposób wykonywania przez jednostkę samorządu terytorialnego zleconych jej zadań z zakresu administracji rządowej, w tym kwestię finansowania tych zadań. W zakresie realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego omawianych zadań nie wchodzi w grę posiłkowanie się przepisami normującymi ustrój i zadania danej jednostki samorządu terytorialnego, a tym bardziej w sytuacji, gdy działania podejmowane przez tę jednostkę naruszają przepisy odrębnych ustaw. Taka zaś sytuacja miała miejsce w okolicznościach sprawy. Spowodowało to trafne zastosowanie, zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, środków nadzoru ze strony Kolegium dla przywrócenia w działalności Województwa Mazowieckiego stanu zgodnego z prawem we wspomnianej sferze jego działalności publicznej, wykonywanej nie w jej imieniu własnym, lecz w imieniu administracji rządowej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, akceptującym trafność zastosowanych przez kolegium środków nadzoru, że kwestię zabezpieczania środków finansowych dla realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zleconych jej ogólnopaństwowych zadań publicznych, regulują przepisy wskazanego art. 49 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także wspomniany już przepis art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych. Niewywiązanie się przez wojewodę z obowiązku zapewnienia jednostce samorządu terytorialnego środków finansowych (dotacji) w wysokości umożliwiającej pełne i terminowe wykonanie przez nią zleconych zadań stanowi podstawę dla ubiegania się o te środki na drodze postępowania sądowego (art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego). Tym samym nie ma podstaw, aby omawiane zadania jednostka samorządu terytorialnego finansowała z własnego budżetu, choćby tymczasowo. Wymagana jest tutaj przejrzystość w zakresie wydatkowanych środków publicznych. Z własnego budżetu jednostka samorządu terytorialnego finansuje tylko zadania wchodzące w zakres ustawowo określonych jej zadań własnych. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach podlega oddaleniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.