I SA/Wa 1053/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skarg Z. A. i H. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu opieki oddala skargi. Decyzją z [...] stycznia 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...], orzekającą o odmowie skierowania Z. A. do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem z 2 października 2013 r. Z. A. wystąpił o skierowanie go do Domu Pomocy Społecznej "[...]" w L. (dalej: "DPS "[...]"") podnosząc, że ze względu na stan zdrowia potrzebna jest mu całodobowa opieka. Wybór ww. placówki uzasadniał swoją działalnością opozycyjną w okresie PRL (w związku z którą był internowany) oraz faktem przebywania w niej osób, które walczyły o wolność i niepodległość Polski. W toku postępowania wyjaśniającego, w oparciu o wywiady środowiskowe i przedkładane przez wnioskodawcę oraz członków jego rodziny dokumenty ustalono, że zamieszkały w miejscowości M. gm. [...] Z. A. jest osobą w podeszłym wieku ([...] lat), schorowaną (cierpi na przewlekłą niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze i utrwalone miotanie przedsionków serca, porusza się o kuli) oraz prowadzącą samodzielne gospodarstwo domowe. Wedle zaświadczenia lekarskiego z 29 listopada 2011 r. ze względu na stan zdrowia wymaga całodobowej opieki. Aczkolwiek pod względem pod względem czynności samoobsługowych jest osobą samodzielną, co z kolei wynika z zaświadczenia psychologa z 18 października 2013 r. Sytuacja mieszkaniowa wnioskodawcy jest zła, gdyż zamieszkuje w przybudówce należącego do córki budynku gospodarczego (obory), wyposażonego w prowizoryczną łazienkę i zdewastowany piec. Prawo korzystania z ww. budynku jest konsekwencją ustanowionej na rzecz Z. A. przez jego córkę służebności osobistej, co nastąpiło na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1992 r. rep. A nr [...]. Utrzymuje się on z emerytury w kwocie [...] złotych. Żona wnioskodawcy – M. A. - przebywa w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej [...] s.c. w [...]. Natomiast dzieci – A. A., H. R. oraz H. R. - prowadzą odrębne gospodarstwa domowe i zamieszkujących poza jego miejscem zamieszkania. A. A. deklaruje chęć zabrania ojca na zimę i opieki nad nim, co czynił w ciągu ostatnich dwóch zim, oświadczając jednocześnie, że nie będzie w stanie współfinansować kosztów jego utrzymania w domu pomocy społecznej. Córki wnioskodawcy, ze względu na sytuację osobistą i materialną nie mają możliwości zabrania ojca do siebie, z tym że jedna z nich (H. R.) udziela mu pomocy rzeczowej oraz finansowej, jak też deklaruje chęć partycypacji – w miarę możliwości - w kosztach jego pobytu w domu pomocy społecznej. Sam wnioskodawca odmawia natomiast przeprowadzki do syna, wskazując z jednej strony na fakt, że musiałby tam zamieszkać na piętrze (a ma trudności z poruszaniem się po schodach), z drugiej zaś strony podnosząc, że nie chce "zawracać mu głowy". Jednocześnie oświadczał, że nie wyraża zgody na umieszczenie w innej placówce niż DPS "[...]", jak też nie jest zainteresowany uzyskaniem pomocy w formie usług opiekuńczych. W tym stanie rzeczy Wójt Gminy [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. odmówił skierowania Z. A. do DPS "[...]" w [...], odstępując jednocześnie od rozstrzygania co do odpłatności za pobyt w DPS. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; przywoływanej dalej jako: "u.p.s.") osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Przesłanki te muszą być zaś spełnione łącznie. Jednocześnie organ podkreślił, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest ostatecznym rozwiązaniem po wyczerpaniu wszelkich istniejących możliwości pomocowych w naturalnym środowisku. Z tego względu należało przy rozpoznawaniu wniosku ocenić możliwości udzielenia pomocy ze strony najbliższej rodziny. Zgodnie bowiem z Kodeksem Rodzinnym i Opiekuńczym do pomocy rodzicom w pierwszej kolejności zobowiązane są dzieci. Gmina więc pomaga wówczas, gdy rodziny nie ma lub z różnych względów pomoc ze strony rodziny nie jest możliwa. Odwołując się z kolei do ust. 2 art. 54 powołanej ustawy Wójt podnosił, że osoba ubiegająca się o miejsce w domu pomocy społecznej winna zostać umieszczona w domu pomocy społecznej zlokalizowanym możliwie najbliżej miejsca zamieszkania. Najbliższy zaś dom pomocy społecznej odpowiedniego typu znajduje się w miejscowości [...], gdzie koszt pobytu wynosi [...] złote (na umieszczenie w którym, jak też w żadnym innym poza DPS "[...]", wnioskodawca nie wyraża zgody). Z kolei odpłatność za pobyt w DPS "[...]" wynosi [...]złotych. Mając zaś na względzie stanowisko dzieci wnioskodawcy, co do braku możliwości współfinansowanie tych kosztów, pokrywane by musiały być one zastępczo przez gminę. To zaś prowadziłoby do niewłaściwego wykorzystywania środków publicznych. Konkludując Wójt Gminy [...] stwierdził, że nie mógł uwzględnić wniosku, gdyż syn Z. A. zapewnia ojcu pomoc i uznaje, że umieszczenie go w DPS jest złym pomysłem, córka H. R. ma ustanowioną na rzecz ojca dożywotnią służebność, a ponadto istnieje inny dom pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowany bliżej miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Od decyzji tej odwołania wnieśli Z. A. oraz H. R.. H. R. podkreślała, że stan zdrowia ojca uniemożliwia samodzielną egzystencję, a umieszczenie go w DPS "[...]", jako zasłużonego polityka, umożliwiłoby funkcjonowanie wśród osób o podobnym życiorysie. Z kolei Z. A. zarzucił organowi pierwszej instancji nierzetelne wyjaśnienie sprawy oraz stronniczość podczas podejmowania decyzji. W wyniku rozpoznania tych odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Kolegium wywodziło, że z treści art. 54 ust. 1 u.p.s. nie wynika możliwość przyznania prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej osobie, która - jak w przypadku Z. A. - wymaga badań i porad lekarskich, a nawet pozostaje w stałym leczeniu, czy posiada zaświadczenie lekarskie wskazujące na wymóg opieki drugiej osoby. Z treści tego przepisu wynika bowiem to, iż wiek, choroba lub niepełnosprawność osoby starającej się o skierowanie musi być tego rodzaju, że uniemożliwia tej osobie nie tylko samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku, ale uniemożliwia jej prawidłowe funkcjonowanie pomimo wykorzystania innych możliwości pomocy, czyli mimo wykorzystania przez tę osobę pomocy w formie usług opiekuńczych. Tymczasem ww. nie wyraża zgody na żadną z usług opiekuńczych. Skoro zatem sam zainteresowany oświadcza, że takich usług nie potrzebuje, to przyznanie mu pomocy w formie pobytu do domu pomocy społecznej pozbawione byłoby zdaniem Kolegium podstaw. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Kierowane są one do osób samotnych, które z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymagają pomocy innych osób, a są jej pozbawione. Mogą być również przyznane osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (art. 50 ust. 1-3 u.p.s.). Zapewnienie pobytu w domu pomocy społecznej, w świetle ww. przepisów, jest więc dalej idącą formą pomocy niż przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Jeżeli zatem wnioskodawca nie potrzebował usług opiekuńczych to niedopuszczalne byłoby przyznanie mu świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej. Ponadto Kolegium, analogicznie jak organ pierwszej instancji, wskazało na ciążący na dzieciach obowiązku alimentacyjny względem rodziców, podnosząc jednocześnie, że syn Z. A. wyraził chęć zabrania ojca do własnego domu, tak jak czynił to do tej pory, jak też deklarował chęć remontu na jego potrzeby pomieszczenia znajdującego się na parterze budynku. Na powyższą decyzję Z. A. i H. R. wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądając jej uchylenia jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. Z. A. Adamczuk zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 54 ust. 1 u.p.s., polegające na rozpoznaniu jego wniosku w zakresie wykraczającym poza przesłanki ustawowe wynikające z powyższego przepisu; a także naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu bądź błędnym wyjaśnieniu niektórych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem skarżącego okoliczności, które jako przyczyna odmowy skierowania do DPS "[...]" wskazywały organy, tj. deklaracja syna o zapewnieniu mu pomocy w postaci do swojego domu i uznawanie, że umieszczenie go w DPS jest złym pomysłem, jak też obciążająca córkę dożywotnia służebność na rzecz ojca oraz funkcjonowanie innego domu pomocy społecznej nie są przesłankami, o których stanowi art. 54 ust. 1 u.p.s. Skupiając się zaś na tych okolicznościach organ zajął się kwestiami, które dla rozstrzygnięcia sprawy mają znaczenie drugorzędne. Skarżący poinformował jednocześnie, że z inicjatywy córki – H. R. i przy jej pomocy od 2 stycznia 2014 r. został umieszczony w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej "[...]" w M. H. R. zarzucała z kolei pracownikom pomocy społecznej, że przeprowadzając z jej ojcem wywiad środowiskowy i widząc w jakich warunkach przebywa pozostawiły go bez pomocy. Kwestionowała ona także intencje brata (A. A.) sugerując przy tym, że być może jako radny oddziaływał on na działania pracowników pomocy społecznej. W uzupełnieniu skargi wskazała ponadto na niewłaściwe wyliczenie przez organ pierwszej instancji jej dochodu. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) połączył sprawy zainicjowane tym skargami do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., stwierdzić należy, że decyzja ta jak też poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2013 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.; przywoływana dalej jako: "u.p.s."), które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Jednym z przewidzianych tą ustawą świadczeń niepieniężnych jest pobyt i usługi w domu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 powołanej ustawy prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. W myśl ust. 2 tego artykułu osobę taką kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Ust. 2a art. 54 u.p.s. stanowi z kolei, że w przypadku gdy przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej danego typu zlokalizowanym najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej wynosi ponad 3 miesiące, osobę, o której mowa w ust. 1, kieruje się na jej wniosek do domu pomocy społecznej tego samego typu zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, w którym przewidywany termin oczekiwania na umieszczenie jest krótszy niż 3 miesiące. Z powyższej regulacji wynikają zatem następujące zasady kierowania do tego rodzaju placówek. Po pierwsze osoba, która ma być w niej umieszczona musi być dotknięta co najmniej jedną z dysfunkcji wymienionych w ust. 1 art. 54 u.p.s. przy jednoczesnym braku możliwości zapewnienia jej w miejscu zamieszkania pomocy w formie usług opiekuńczych. Po drugie musi ona (względnie jej przedstawiciel ustawowy lub opiekun prawny) co do zasady wyrazić zgodę na umieszczenie w określonym domu pomocy społecznej i po trzecie ma być kierowana do domu pomocy społecznej tego samego typu położonego najbliżej miejsca zamieszkania, chyba że czas oczekiwania na umieszczenie w nim jest dłuższy niż 3 miesiące, bądź szczególne okoliczności przemawiają za odstąpieniem od tej reguły. Nie można przy tym tracić z pola widzenia, że jedną z fundamentalnych zasad na których opiera się pomoc społeczna, jest zasada subsydiarności (pomocniczości) państwa (jednostek samorządu terytorialnego) w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej obywateli (por. art. 2 ust. 1 u.p.s.). Zasada ta zakłada zaspokajanie potrzeb jednostki w pierwszym rzędzie przy wykorzystaniu jej własnych możliwości jak też poprzez uzyskiwanie wsparcia od członków najmniejszej i najbliższej jej wspólnoty – a więc rodziny. Zważyć przy tym należy, że prymat obowiązków rodzinnych (alimentacyjnych) wobec powinności Państwa podkreślają także przepisy prawa rodzinnego (por. art. 128 i n. k.r.o.). Konsekwencją zasady subsydiarności pomocy społecznej jest to, że Państwo jedynie wspomaga jednostki czy rodziny i nie powinno przejmować zadań, które mogą one samodzielnie wykonywać lub realizować je przy pomocy najbliższych członków rodziny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić się wprawdzie należy, że Z.A. dotknięty jest bez wątpienia dysfunkcjami, o których mowa w art. 54 ust. 1 u.p.s. (jest osobą w podeszłym wieku, schorowaną i wymagającą w związku z tym opieki osób trzecich). Nie oznacza to jednak, że sam ten fakt uzasadnia skierowanie go do wskazywanego domu pomocy społecznej. W sprawie bowiem istotne jest, że jego syn deklaruje mu pomoc w zaspokojeniu potrzeb opiekuńczych i mieszkaniowych – co jest okolicznością niesporną. Istotne jest także to, że wnioskodawca nie wyraża zgody na umieszczenie go w domu pomocy społecznej zlokalizowanym w pobliżu miejsca zamieszkania uznając, że ze względu na swoją opozycyjną przeszłość najlepiej będzie czuł się wśród osób o podobnym doświadczeniu życiowym zamieszkujących w placówce w L. Istotne jest również, że nie jest on zainteresowany jakimkolwiek wsparciem w formie usług opiekuńczych. Skoro zatem cel jaki miałby być osiągnięty poprzez umieszczenie Z. A. w domu pomocy społecznej, a więc zapewnienie mu zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych w zakresie mieszkaniowym i właściwej ze względu na stan zdrowia opieki, może być uzyskana bez ingerencji Państwa, to w takich warunkach skierowanie go do tego rodzaju placówki, tym bardziej znacznie oddalonej od miejsca jego zamieszkania (w sytuacji gdy dom pomocy społecznej analogicznego typu znajduje się w miejscowości sąsiedniej), było w świetle zasady subsydiarności i treści art. 54 ust. 1 niewątpliwie niezasadne. Nie bez znaczenia dla powyższej oceny jest również fakt odmowy skorzystania przez ww. z wsparcia w formie usług opiekuńczych. Tymczasem brak możliwości uzyskania adekwatnej do zgłaszanych potrzeb pomocy w tej formie stanowi, jak już wyżej wskazano, jest jedną z podstawowych przesłanek określonych ww. przepisem umieszczenia jednostki w domu pomocy społecznej. Zatem skorzystanie z tej najdalszej formy pomocy wymaga każdorazowo uprzedniego rozważenia możliwości osiągnięcia zamierzonych celów tej pomocy poprzez objęcia wnioskodawcy wspomnianymi usługami. W sytuacji więc gdy ubiegający się o umieszczenie w domu pomocy odmawia z nich skorzystania, ocena ich adekwatności w kontekście jego potrzeb staje się niemożliwa, a w konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie o niezaistnieniu powyższej przesłanki. W tym stanie rzeczy czynienie organom zarzutu, że rozpoznając sprawę wykroczyły poza przesłanki określone ww. przepisem nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rację ma również organ wskazując, iż świadczenie w postaci umieszczenie w domu pomocy społecznej jest najdalej idącą formą pomocy społecznej przewidzianą ustawą z 12 marca 2004 r., a więc także dalej idącą niż usługi opiekuńcze, które co do zasady adresowane są do osób samotnych w rozumieniu ustawy, tj. nie tylko samodzielnie gospodarujących, ale także nieposiadających małżonka oraz zstępnych i wstępnych. Osobom niespełniających tych kryteriów przyznawane one są na zasadzie wyjątku, w sytuacji gdy niezamieszkujący z nimi małżonkowie zstępni lub wstępni tej pomocy nie są w stanie zapewnić (por. art. 50 ust. 2 u.p.s.). Tym bardziej więc ta zasada obowiązuje przy kierowaniu osób do domów pomocy społecznej. Zgodzić się natomiast należy ze Z. A., że takie okoliczności jak przekazanie przez niego i jego małżonkę na rzecz dzieci gospodarstwa rolnego, co nastąpiło na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1992 r. rep. A nr [...], przy jednoczesnym obciążeniu córki (H. R.) na jego rzecz służebnością osobistą w postaci korzystania z pomieszczeń gospodarczych, jest w realiach rozpoznawanej sprawy kwestią drugorzędną. Podobnie prawnie obojętna na gruncie rozpoznawanej sprawy jest sytuacja dochodowa H. R. Zatem czynienie w tym zakresie rozważań w uzasadnieniu decyzji było zbędne. Mając jednak na względzie fakt, że to nie te okoliczności zadecydowały o odmowie uwzględnienia wniosku skarżącego, nie można skutecznie czynić organowi zarzutu, iż wyeksponowanie tych aspektów w uzasadnieniu decyzji świadczy o braku poczynienie ustaleń faktycznych niezbędnych z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek podjętego rozstrzygnięcia określonych ustawą o pomocy społecznej. Wbrew bowiem zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia elementach – a więc kwestii możliwości zapewnienia Z. A. pomocy przez syna, stosunku skarżącego do propozycji umieszczenia w DPS zlokalizowanym w pobliżu miejsca zamieszkania oraz możliwości skorzystania z usług opiekuńczych) został ustalony w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy (w tym wywiadach środowiskowych przeprowadzonych z wnioskodawcą i członkami jego rodziny). Materiał ten został również właściwie oceniony, co czyni zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. niezasadnym. Zaś motywy podjętego rozstrzygnięcia (tak prawne jak i faktyczne) zostały wyeksponowane w uzasadnieniach decyzji w sposób umożliwiający prześledzenie i ocenę poprawności toku rozumowania organów, spełniając tym samym standardy wyznaczone dyspozycją normy prawnej zawartej w art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów skargi jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegać musiały oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.