II OSK 2403/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 322/14 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 3.07.2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 322/14) – oddalił skargę J. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].12.2013 r. (nr [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 1. Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2008 r. udzielił B. P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na dobudowie klatki schodowej zewnętrznej budynku przy ul. S. [...] w W. Decyzją z dnia [...].10.2008 r. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania J. P., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. 2. Prezydent W. po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. P. wydał decyzję Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. udzielającą pozwolenia na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania J. P. Wojewoda Mazowiecki decyzją Nr [...] z dnia [...].10.2009 r. uchylił opisaną decyzję Prezydenta W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja Wojewody Mazowieckiego została zaskarżona przez B. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 9.02.2012 r. (sygn. VII SA/Wa 27[...]/11), uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji. Sąd uznał, że Wojewoda Mazowiecki nieprawidłowo przyjął, iż wystąpiły przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (kasatoryjnej). WSA w Warszawie podkreślił, że jako przesłankę uchylenia decyzji organu I instancji Wojewoda Mazowiecki wskazał naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie J. P. wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Stwierdził Sąd, że z akt administracyjnych wynika, iż skarżąca w dniu 17.11.2008 r. została powiadomiona pismem organu administracji o toczącym się postępowaniu oraz była pouczona o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w sprawie, a także o sposobie składnia uwag, wniosków i zastrzeżeń. Ponadto, w ocenie Sądu I instancji, Wojewoda nie wykazał, aby naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez niepowiadomienie o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej. Zaistniałe naruszenie przez organ I instancji zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. nie miało zatem istotnego wpływu na wynik sprawy. Nadto WSA w Warszawie podkreślił, że nie znajduje również potwierdzenia w materiale dowodowym stanowisko Wojewody co do naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy niezasadnie podniósł, iż rozstrzygnięcie zostało wydane bez wymaganej tym przepisem ekspertyzy technicznej, o której mowa w § 206 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zauważył Sąd, że złożona przez skarżącego opinia techniczna budynku została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej, w oparciu o normy prawa budowlanego, warunki techniczne i normy dotyczące obciążenia. Opinia ta zawiera opis konstrukcji budynku, opis planów jego rozbudowy, jak również ocenę wpływu rozbudowy na konstrukcję. Brak było podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części. Wniesiona przez J. P. skarga kasacyjna od opisanego wyroku sądu I instancji, została przez NSA oddalona wyrokiem z dnia 24.09.2013 r. (sygn. II OSK 1010/12). 3. Analizując sprawę ponownie, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2012 r., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...].12.2013 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...].05.2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla B. P. na wykonanie dobudowy klatki schodowej zewnętrznej budynku położonego przy ul. S. [...] w W. na działce nr ew. [...] z obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone przepisem art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W trakcie postępowania administracyjnego wykazano, że inwestor jest współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla W.P. z dnia [...].04.1991 r. (sygn. akt [...]). Wojewoda podkreślił, że powyższym postanowieniem Sąd zobowiązał B. P. do wybudowania na własny koszt zewnętrznej klatki schodowej, zatem bez wątpienia posiada on prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] w obr. [...] w W., na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził także, iż projektowane przedsięwzięcie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Rozwiązania przyjęte w projekcie budowlanym odpowiadają zapisom zawartym w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane: inż. K.K., posiadającego uprawnienia budowlane Nr [...], wpisanego na listę członków M. Okręgowej Izby Architektów. Do wniosku dołączono wymaganą prawem decyzję [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zezwalającą na realizację inwestycji. Wojewoda podkreślił też, że w projekcie budowlanym znajduje się opinia techniczna dotycząca stanu technicznego budynku mieszkalnego położonego przy ul. S. [...] w W., sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Mając na uwadze zapadły w sprawie wyrok WSA w Warszawie z dnia 9.02.2012 r. (sygn. VII SA/Wa 27[...]/11) organ stwierdził, że opinia ta spełnia wymogi § 206 ww. rozporządzenia. 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...].12.2013 r. (nr [...]) złożyła J. P., zarzucając naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazała, że decyzja nie uwzględnia faktu, że skarżąca jest współwłaścicielką domu oraz działki gruntu, na której ma zostać dobudowana klatka schodowa. W związku z czym B. P. winien uzyskać zgodę skarżącej na zamierzoną inwestycję. Podkreśliła też, że w wyniku zabudowania działki klatką schodową, działka ta będzie w przyszłości niefunkcjonalna a dobudowa pozbawi skarżącą dostępu do światła dziennego. J. P. stwierdziła, że sposób zrealizowania tej inwestycji współwłaściciele muszą wypracować w drodze wzajemnych ustaleń. Wskazała, że do uzgodnienia pozostaje też sprawa instalacji elektrycznej oraz centralnego ogrzewania, kwestie te bowiem w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę zostały pominięte. 5. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 6. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3.07.2014 r. oddalił skargę J. P. (sygn. akt VII 322/14). Sąd powołał art. 32 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1Prawa budowlanego, wskazując, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złoży wniosek w tej sprawie (..) oraz złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto, sąd zwrócił uwagę na obowiązki właściwych organów sprawdzających spełnienie przez inwestora wynikających z przepisów prawa wymagań. Odnosząc się do kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał WSA w Warszawie, że wraz z wnioskiem o pozwolenie na dobudowę klatki schodowej do budynku przy ul. S. [...] w W., B. P. przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodząc to prawo z postanowienia Sądu Rejonowego dla W.P. z dnia [...].04.1991 r. sygn. akt [...]. Postanowieniem tym dokonany został podział spadku po S. i M. P. w ten sposób, że w przedmiotowym domu mieszkalnym ustanowiono odrębną własność lokali, przyznając B. P. na wyłączną własność lokal składający się ze wszystkich pomieszczeń położonych na I piętrze i strychu. Równocześnie B. P. zobowiązany został tym orzeczeniem sądowym do wybudowania na własny koszt zewnętrznej klatki schodowej. J. P. natomiast przyznany na wyłączną własność został lokal składający się ze wszystkich pomieszczeń położonych na parterze i w piwnicach budynku. Nadto, przyznano B. P. i J. P. na współwłasność prawo wieczystego użytkowania działki na której posadowiony jest przedmiotowy dom. Zdaniem sądu I instancji, w świetle powyższego postanowienia, B. P. jest uprawniony i zarazem zobowiązany do zrealizowania zewnętrznej klatki schodowej do budynku przy ul. S. [...] w W. W ocenie Sądu I instancji, to rozstrzygnięcie sądu powszechnego zastępuje zgodę J. P. na realizację spornej inwestycji i pozwala uznać, że B. P. przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oczywiście wyłącznie w zakresie realizacji zewnętrznej klatki schodowej. Sąd I instancji podkreślił też, że zamierzona przez B. P. inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. K., zatwierdzonego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Nadto, projekt budowlany objęty decyzją o pozwoleniu na budowę jest kompletny i został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Inwestor uzyskał wymaganą prawem decyzję [...] Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zezwalającą na realizację budowlanego zamierzenia. Dokumentacja projektowa zawiera ponadto ekspertyzę techniczną wymaganą przepisem § 206 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 nr 75 poz. 690 ze zm.), stanowiącym, że rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz zmiana przeznaczenia budynku powinny być poprzedzone ekspertyzą techniczną stanu konstrukcji i elementów budynku, z uwzględnieniem stanu podłoża gruntowego. W ocenie WSA w Warszawie, inwestor spełnił wszelkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podkreślił, że w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). WSA w Warszawie zaakcentował także, iż kwestia instalacji elektrycznej oraz centralnego ogrzewania nie mogła być przedmiotem rozważań organów prowadzących postępowanie, jak również Sądu, gdyż nie była objęta wnioskiem inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę. 7. Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Warszawie z dnia 3.07.2014 r. wniosła J. P., zaskarżając wyrok ten w całości. Zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 kc i art. 206 kc poprzez przyjęcie, że przedłożone przez uczestnika B. P. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odpowiada wymogom wskazanym w Prawie budowlanym, pomimo sprzeciwu J. P., co do założonego miejsca i sposobu wzniesienia klatki schodowej. Skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W ocenie skarżącej kasacyjnie, błędnie Sąd I instancji wywiódł, że postanowienie sądu rejonowego uprawniało B. P. do samodzielnego dysponowania nieruchomością poprzez określenie miejsca budowy zewnętrznej klatki schodowej. Wobec faktu, że strony są współwłaścicielami nieruchomości, kwestia dobudowania klatki schodowej, powinna być uzgodniona między nimi (art. 199, art. 206 kc). Jest to bowiem czynność przekraczająca zwykły zarząd, a zatem wymaga zgody współwłaścicieli. Zwróciła uwagę skarga kasacyjna na kwestię braku dostępu do światła dziennego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W ocenianej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw wobec czego podlegała oddaleniu. Nie był bowiem trafny zarzut naruszenia przez sąd I instancji prawa materialnego - błędnej wykładni art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 199 kc i art. 206 kc. W zakresie tego zarzutu, skarżąca kasacyjnie wskazywała, iż nie było poprawne przyjęcie, że przedłożone przez uczestnika B. P. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, odpowiada wymogom wskazanym w Prawie budowlanym, wobec sprzeciwu skarżącej, co do założonego miejsca i sposobu wzniesienia klatki schodowej. Spór w ocenianej sprawie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy orzeczenie sądu rejonowego wydane w przedmiocie działu spadku w skład którego wchodzi nieruchomość (dom), przyznające spadkobiercom na wyłączną własność samodzielne lokale w dzielonej nieruchomości i jednocześnie nakładające na stronę tego postępowania obowiązek wybudowania zewnętrznej klatki schodowej – stanowi, w zakresie tej inwestycji, tytuł dający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zajmując stanowisko względem przedstawionego problemu należy wskazać, że przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego definiuje pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Termin ten oznacza tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest przy tym jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud.). Co do zasady zatem, do spełnienia wymogu wynikającego z tego przepisu wystarczające jest złożenie przez inwestora oświadczenia o tym, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. W sytuacji jednak, gdy oświadczenie to budzi wątpliwości lub istnieje spór odnośnie do dysponowania przez inwestora wskazanym prawem, organ administracji nie może poprzestać na stwierdzeniu, że oświadczenie zostało złożone, lecz ma obowiązek ustalenia, czy inwestorowi rzeczywiście prawo to przysługuje. Zdaniem NSA, źródłem prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane może być, w określonej sytuacji, również orzeczenie sądu powszechnego, np. wydane w przedmiocie działu spadku. Tego rodzaju orzeczenie służy bowiem zniesieniu łączącej spadkobierców wspólności majątku spadkowego. Aby zaś wspólność majątku spadkowego mogła zostać zniesiona, niejednokrotnie niezbędne będzie wykonanie określonych robót budowlanych przy majątku (nieruchomości) podlegającym działowi. Ukształtowanie zatem przez sąd powszechny, w drodze orzeczenia wydanego w przedmiocie działu spadku, stosunków prawnych między spadkobiercami, wymagać może udzielenia jednemu (lub kilku) z nich uprawnienia (umocowania) do wykonywania konkretnych robót budowlanych przy podlegającej działowi nieruchomości. W sytuacji zatem, gdy treść orzeczenia wydanego w przedmiocie działu spadku wyznacza (tj. określa) zakres i rodzaj prac budowlanych, koniecznych do wykonania w celu prawidłowego dokonania działu majątku spadkowego, brak jest przeszkód prawnych do uznania, iż takie orzeczenie może stanowić tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, konieczny w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. To orzeczenie sądu, w sposób efektywny winno bowiem kształtować i uwzględniać wszelkie okoliczności prawne, prowadzące do zniesienia wspólności majątku spadkowego. W kontekście powyższego uznać należy, że nie jest w takiej sytuacji dopuszczalne (wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej), odsyłanie stron (spadkobierców) na drogę innego jeszcze postępowania sądowego (prowadzonego w oparciu o art. 199 kc.) celem uregulowania mogących się pojawić, spornych kwestii, np. dotyczących rozwiązań technicznych inwestycji, nakazanej w postępowaniu działowym. Te bowiem problemy, oceniane i rozstrzygane są w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę i w ramach tego postępowania strona może zgłaszać zastrzeżenia i wnioski, a więc uzyskać należną ochroną swoich praw. Przepis art. 199 kc mógłby mieć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby w obrocie prawnym nie funkcjonowało już orzeczenie kształtujące stosunki prawne między spadkobiercami. Orzeczeniem takim zaś będzie wcześniej wydane postanowienie w przedmiocie działu spadku, w którym prawomocnie określono zakres robót budowlanych, koniecznych do wykonania w celu prawidłowego podziału majątku spadkowego i upoważniono (zobowiązano) jednego ze spadkobierców do wykonania tych robót. Nadto, podgląd skargi kasacyjnej o konieczności uregulowania, w odrębnym postępowaniu kwestii dotyczącej miejsca i sposobu lokalizacji klatki schodowej, podważa racjonalność zobowiązywania strony postępowania działowego do dokonania określonych robót budowlanych, skoro okoliczność ta, miałaby być wiążąco ustalana dopiero w innym postępowaniu. Zatem pogląd ten, nie zasługuje na uwzględnienie. W realiach ocenianej sprawy nadto, skarżąca kasacyjnie nie wykazała w toku postępowania, aby przyjęte miejsce usytuowania schodów nie było optymalne i powinno być inne. Nie wykazała tego w szczególności w kontekście bezspornego faktu, iż inwestycja ta zgodna jest z przepisami technicznymi. Reasumując należy uznać, iż uprawnienie inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W.P. z dnia [...].04.1991 r. (sygn. akt [...]). Ocena tej kwestii, dokonana przez sąd I instancji oraz orzekające w sprawie organy, nie była wadliwa. Mając powyższe na uwadze, NSA wobec braku usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.