II SA/Lu 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Dudek, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. P. i M. P. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia ..... wydaną na podstawie art. 144, 145 i art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Nr VII/41/2011 Rady Gminy S. z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 77, poz. 1482), Wójt Gminy S.: 1) ustalił M. i J. małżonkom P., właścicielom nieruchomości nr ....o pow. 0,0980 ha, położonej w miejscowości J., opłatę adiacencką, w wysokości 2 016,84 zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości na skutek wybudowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej; 2) ustaloną kwotę nakazał uiścić na rzecz Gminy S. jednorazowo, w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia .... wydaną po rozpoznaniu odwołania M. i J. małżonków P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z., działając na podstawie art. 138 § pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej punkt 2 i w tym zakresie orzekło, że ustaloną opłatę adiacencką w wysokości 2.016,84 zł należy uiścić jednorazowo na rzecz Gminy S., po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury. Jednakże nie można wykluczyć sytuacji, w których dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nie będzie pokrywał się z datą odbioru końcowego inwestycji. Muszą jednak zaistnieć szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu. Takim wcześniejszym terminem jest np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Organ przyjął zatem, że za datę stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości małżonków P. do sieci wodnej i kanalizacyjnej należy uznać datę zawarcia umowy o dostarczanie ścieków tj. 20 września 2011 r., w którym obowiązywała już uchwała Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej. W ocenie kolegium, zostały więc spełnione wszelkie niezbędne przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania zarówno sieci kanalizacyjnej, jak i wodociągowej. Zdaniem organu, wysokość opłaty została prawidłowo ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 22 listopada 2011 r., zaktualizowanym na dzień 25 stycznia 2013 r. W skardze na tę decyzję M. i M. małżonkowie P. zakwestionowali ustaloną przez organy obu instancji datę stworzenia możliwości przyłączenia ich działki nr ... do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, podnosząc, że należało uznać, że warunki podłączenia dla tej działki zostały stworzone jeszcze przed 8 czerwca 2011 r. tj. w pierwszym etapie realizacji sieci kanalizacji wodociągowej z przyłączami dla osiedla mieszkaniowego J. i istniały one już w lutym 2009 r. (co potwierdza fakt, że na właścicieli nieruchomości sąsiednich nie została nałożona opłata adiacencka), a więc przed dniem wejścia w życie uchwały Rady Gminy S. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, uprawniającej do nałożenia takiej opłaty. Skarżący wskazali ponadto, że kolegium naruszyło przepisy art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., gdyż nie zapewniło im możliwości końcowego zapoznania się z uzupełniającym materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania odwoławczego, art. 75 § 1 w zw. z art. 86 kpa poprzez zaniechanie ich przesłuchania, art. 79 § 1 kpa poprzez niepowiadomienie ich o terminie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wizji lokalnej, a także art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w części dotyczącej pkt 2 bez orzeczenia co do pozostałej części zgodnie z wniesionym odwołaniem. Zarzucili ponadto wadliwość operatu szacunkowego, który pomija – ich zdaniem - istotną okoliczność istnienia na ich posesji ujęcia wody i szamba. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ drugiej instancji, do którego wniesiono odwołanie kwestionujące decyzję organu pierwszej instancji w całości, ma obowiązek rozpoznać sprawę ponownie w jej całokształcie. Stąd rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tak rozumianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest uregulowany w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego. W myśl powołanych przepisów, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze (§ 1). Organ odwoławczy może ponadto uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (§ 2). W niniejszej sprawie jako podstawę decyzji kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o ten przepis, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części obejmującej punkt 2, orzekło w tym zakresie co do istoty sprawy. Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy rozstrzygniecie to narusza dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Kolegium, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasatoryjno – reformatoryjną, orzekło wyłącznie w zakresie punktu drugiego decyzji Wójta Gminy S., nie rozstrzygnęło zaś w przedmiocie punktu pierwszego tej decyzji. Skoro w odwołaniu zażądano uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości, organ odwoławczy bezspornie miał obowiązek rozpoznać sprawę w granicach odwołania i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z jego zakresem. Nie sposób przyjąć domniemania, że organ odwoławczy, uchylając decyzję pierwszoinstancyjną w części i orzekając w tym zakresie co do istoty sprawy, utrzymuje tym samym w mocy decyzję w pozostałej części. Do takiej interpretacji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie prowadzą bowiem ani rezultaty jego wykładani językowej, ani systemowej. Jeżeli zatem organ, rozpoznając odwołanie kwestionujące decyzję pierwszoinstancyjną w całości, uchyla decyzję w części i w tym zakresie rozstrzyga co do istoty sprawy bądź umarza postępowanie, jest obowiązany utrzymać w mocy tę decyzję w pozostałym zakresie. Tylko wówczas zadośćuczyni obowiązkowi rozpoznania i rozstrzygnięcia całości sprawy (tak wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., II OSK 2341/11, Lex nr 1337331). W niniejszej sprawie kolegium temu obowiązkowi uchybiło, naruszając tym samym dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Powyższej oceny nie zmienia okoliczność, że z uzasadnienia decyzji kolegium wynika, iż organ ten podzielił zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną organu pierwszej instancji w zakresie objętym punktem pierwszym decyzji. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji administracyjnej nie mogą bowiem konwalidować braku kluczowego, konstytutywnego elementu tej decyzji, jakim jest rozstrzygnięcie. Nierozpoznanie przez kolegium odwołania skarżących w pełnym zakresie uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania wydano w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy. Z uwagi na wskazane wyżej uchybienie przepisom postępowania, którego dopuściło się kolegium w niniejszej sprawie, przedwczesna jest ocena podniesionych w skardze zarzutów. Mimo, iż organ odwoławczy nie rozstrzygnął w przedmiocie zasadności nałożenia na skarżących opłaty adiacenckiej, to należy odnieść się do stanowiska, które zaprezentował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle którego datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest co do zasady data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury, chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności wskazujące na konieczność przyjęcia innego wcześniejszego lub późniejszego terminu, takie jak np. zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub/i odprowadzanie ścieków pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Takie stanowisko zaprezentowane zostało również w wyroku tutejszego sądu z dnia 16 października 2012 r., II SA/Lu 602/12, CBOSA. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę tego poglądu nie podziela. Ustalenie daty, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, musi bowiem uwzględniać – obok aspektu faktycznego, również aspekt prawny. W myśl art. 148b ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje na podstawie odrębnych przepisów. Należą do nich przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Stosownie do treści art. 54 tej ustawy, przystąpienie do użytkowania sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wymaga zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Regulacji tej nie sposób pominąć przy ustaleniu daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Brak wymaganego prawem przyjęcia zgłoszenia zakończenia budowy przez organ nadzoru budowlanego czyni użytkowanie obiektu budowlanego nielegalnym (art. 57 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane). Pominięcie zasad reglamentacji prawnobudowlanej przy ustalaniu daty miarodajnej dla nałożenia opłaty adiacenckiej rodziłoby ponadto problem w sytuacji, gdyby stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do sieci w znaczeniu faktycznym, a organ nadzoru budowlanego zgłosiłby następnie sprzeciw od zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci. W związku z tym należy przyjąć, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w rozumieniu art. 145 ust. 2 w związku z art. 148b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest data przyjęcia zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przy realizacji tych sieci. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższe oceny i wnioski. Rozpozna odwołanie w pełnym zakresie, a swoje rozstrzygniecie uzasadni zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł, jak w sentencji.