I OSK 933/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Rady Ministrów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1728/13 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. R. na rzecz Prezesa Rady Ministrów kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą przyznania H. R.świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) [dalej: ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych], jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej, a także w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych oraz trudnej sytuacji materialnej. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ podał, że z wnioskiem o przyznanie świadczenia specjalnego wystąpiła H. R. Wniosek swój motywowała tragiczną śmiercią swojego męża M. R., zastrzelonego w dniu [...] października 2010 r. w biurze posła do Parlamentu Europejskiego J. W. w Ł. w czasie wykonywania obowiązków służbowych jako asystent posła. Strona, działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, wskazała, że w dzień po zdarzeniu Prezes Rady Ministrów złożył kwiaty na miejscu tragedii, a okoliczność ta stanowi dowód uznania tego zdarzenia za szczególny przypadek losowy, uzasadniający jego szczególne potraktowanie w obrębie art. 82 ustawy emerytalno-rentowej. Jednocześnie zwróciła uwagę na uhonorowanie pośmiertnie M. R. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski, wręczonym wnioskodawczyni przez Prezydenta RP Bronisława Komorowskiego podczas pogrzebu zamordowanego. W toku postępowania Prezes Rady Ministrów ustalił przebieg zatrudnienia wnioskodawczyni, ze wskazaniem kolejno zajmowanych stanowisk, od 1969 r. do chwili obecnej. W tym zakresie stwierdził m.in., że H. R. była długoletnim pracownikiem ZUS Oddział w Ł., była również Wiceprezydentem Miasta Ł., a obecnie jest radną Sejmiku Województwa Ł. [...] kadencji i otrzymuje dietę z tytułu pełnienia obowiązków społecznych i obywatelskich. Jednocześnie organ ustalił, że od dnia [...] kwietnia 2005 r. wnioskodawczyni ma przyznaną emeryturę, która po waloryzacji dokonanej w marcu 2011 r. wynosiła [...] zł brutto, tj. [...] zł netto. Analizując sytuację majątkową strony Prezes Rady Ministrów przytoczył złożone w tym przedmiocie przez stronę oświadczenie zawierające informację o jej zadłużeniu z tytułu kredytu hipotecznego zaciągniętego wraz z mężem ([...] zł plus odsetki – na dzień jego śmierci), informację o kwocie stałych miesięcznych wydatków, która wraz z ratą kredytu wynosi [...] zł., a także informację o wysokości innych, dodatkowych wydatków, którą strona oszacowała na ok. [...] zł. Organ wystąpił do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego z prośbą o przedstawienie aktualnej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawczyni. Jak w związku z tym wyjaśnił, wnioskodawczyni odmówiła przekazania jakichkolwiek danych pracownikowi socjalnemu i nie chciała potwierdzić swojego oświadczenia w formie pisemnej. W tej zaś sytuacji organ przeprowadził dowód z dokumentu w postaci oświadczenia majątkowego H. R., jako radnej IV kadencji Sejmiku Województwa [...], złożonego według stanu na dzień [...] grudnia 2011 r. W oparciu o powyższe oświadczenie Prezes Rady Ministrów stwierdził, że wnioskodawczyni posiada środki pieniężne zgromadzone w walucie polskiej w wysokości [...] zł, a w 2011 r. uzyskała łączny dochód [...] zł, na który składało się świadczenie z ZUS oraz dieta radnej. Dodatkowo ustalił, że H. R. posiada m.in. własność hipoteczną do mieszkania o powierzchni [...] m2 oraz do innej nieruchomości o powierzchni [...] m2. Następnie Prezes Rady Ministrów wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pieniężnego, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik H. R. przedstawił dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązał pełnomocnika strony do złożenia kopii wyroków wydanych w sprawie karnej przeciwko zabójcy M. R. i przeprowadził z nich dowód. Na podstawie tych dokumentów Prezes Rady Ministrów ustalił, iż oskarżony R. C. został uznany za winnego bezpośredniego pozbawienia życia M. R., za co Sąd wymierzył mu karę dożywotniego pozbawienia wolności i zasądził na rzecz pokrzywdzonej H. R. zadośćuczynienie w kwocie [...] tys. zł, a na rzecz M. R., syna wnioskodawczyni i zamordowanego, zadośćuczynienie w kwocie [...] tys. zł. Z kolei ZUS podał, że aktualna wysokość emerytury H. R. wynosi [...] zł brutto, tj. [...] zł netto. Według Prezesa Rady Ministrów zarówno ww. dokumenty, jak też dodatkowe oświadczenia pełnomocnika wnioskodawczyni oraz wykazane w toku postępowania okoliczności nie dają podstaw do przyznania H. R. świadczenia specjalnego, ponieważ w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, zabójstwo M. R. nie wypełnia dyspozycji zawartej w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – nie ma elementu wyjątkowości. Organ stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie zobowiązany był również wziąć pod uwagę sytuację materialną wnioskodawczyni, na co z kolei zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Zdaniem organu, wnioskodawczyni posiada prawo do własnej emerytury w kwocie znacznie przekraczającej przeciętną wysokość emerytur oraz przekraczającej kwotę podstawowych wydatków. Ponadto, jak stwierdził Prezes Rady Ministrów, świadczenie, o które ubiega się wnioskodawczyni nie stanowi odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia. Natomiast zadośćuczynienie zostało zasądzone na rzecz wnioskodawczyni i jej syna wyżej opisanym wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. Z tego powodu, Prezes Rady Ministrów utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2013 r. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2013 r. stała się przedmiotem skargi H. R., reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, art. 9, art. 10, art. 35 § 1 i 3 w zw. z art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienia doprowadziły w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. Nr 90, poz. 450) oraz art. 30, art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca uznała wydane w sprawie decyzje za dowolne i arbitralne i wniosła o ich uchylenie. Wystąpiła również o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Uzasadniając postawione w skardze zarzuty, H. R. wywiodła, że Prezes Rady Ministrów, odmawiając zmarłemu wybitnych zasług, zakwestionował w rezultacie postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o nadaniu zmarłemu, w trybie art. 12 ustawy o orderach i odznaczeniach, Orderu Odrodzenia Polski V klasy. Skoro bowiem order ten jest "nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu“, to stwierdzenie, że zmarły nie odznaczył się w sposób wyjątkowy, dyskredytuje akt urzędowy głowy Państwa i jednocześnie narusza godność zmarłego. Wskazała też, że organ analizując jej sytuację majątkową nie dostrzegł, iż ustawodawca w art. 82 ustawy emerytalnej w sposób jednoznaczny stwierdził, że świadczenie w tym trybie przyznawane jest "na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie", a taki sposób regulacji odrywa decyzję od sytuacji majątkowej wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd meriti stwierdził, że organ dokonując interpretacji pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" z art. 82 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych dokonał tej interpretacji w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego, powołała się na okoliczność śmierci swojego męża M. R. – asystenta posła do Parlamentu Europejskiego J. W., co oznacza, że okoliczność ta była znana organowi. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż w toku prowadzonego postępowania organ uzyskał informację, iż zmarły został odznaczony pośmiertnie przez Prezydenta RP Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski za wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie Państwu i społeczeństwu. Organ zebrał również materiał dowodowy w postaci dwóch wyroków skazujących wydanych w sprawie o zabójstwo M. R., a uzasadnienia tych wyroków zawierały szczegółowy opis zarówno samego czynu, jak i motywów jego popełnienia. Pomimo powyższych ustaleń organ odmówił przyznania świadczenia specjalnego żonie zmarłego, przyjmując za podstawę odmowy brak istnienia po stronie zmarłego wybitnych zasług oraz brak elementu wyjątkowości zdarzenia, w wyniku którego nastąpił zgon, a po stronie wnioskodawczyni wystarczających przesłanek o charakterze ściśle materialnym (bytowym). W ocenie WSA w Warszawie, Prezes Rady Ministrów pominął dwa istotne dla rozstrzygnięcia sprawy dowody w postaci postanowienia Prezydenta RP, na mocy którego M. R. został odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz przywołanych wyroków Sądu Okręgowego i Sądu Apelacyjnego wskazujących motywy i okoliczności popełnienia czynu, wskutek którego M. R. poniósł śmierć. Jak skonstatował Sąd I instancji, Prezydent RP odznaczył pośmiertnie M. R. Krzyżem Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski za wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie państwu i społeczeństwu. W myśl zaś art. 12 ust. 1 ustawy o orderach i odznaczeniach, Order Odrodzenia Polski jest nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Z kolei, jak stanowi art. 12 ust. 3 tejże ustawy, Order Odrodzenia Polski jest nadawany osobom, które zasłużyły się Polsce, zwłaszcza poprzez: 1) wybitne osiągnięcia w podejmowanej z pożytkiem dla kraju działalności państwowej i publicznej, 2) szczególne zasługi dla umacniania suwerenności i obronności kraju, 3) szczególne zasługi dla rozwoju gospodarki narodowej, służby publicznej oraz wybitną twórczość naukową, literacką i artystyczną, 4) wybitne zasługi dla rozwoju współpracy Rzeczypospolitej Polskiej z innymi państwami i narodami. W tej sytuacji, zdaniem Sądu meriti, całkowite pominięcie przez organ faktu odznaczenia M. R. opisanym orderem stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także naruszenie urzeczywistniających tę zasadę przepisów procedury administracyjnej (art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do Państwa. Prezes Rady Ministrów, wydając bowiem zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, uznał, że zmarły wybitnych zasług nie posiadał. Nie można także zgodzić się z organem, że zdarzenie, w wyniku którego doszło do zabójstwa męża wnioskodawczyni, nie posiada wymaganego elementu wyjątkowości. Zdaniem WSA w Warszawie, organ nie uwzględnił okoliczności i motywów działania sprawcy zabójstwa M. R. - szczegółowo opisanych w uzasadnieniach ww. wyroków sądów. Z wyroków tych wynika, iż Sądy dokonały kumulatywnej kwalifikacji czynu, a czyn ten wypełnił dyspozycję art. 148 § 1 k.k., art. 119 § 1 k.k. w zw. art. 11 § 2 k.k. I tak, Sąd Okręgowy w Ł. w uzasadnieniu wyroku uznał, że konieczne było powołanie w kwalifikacji prawnej czynu sprawcy art. 119 § 1 k.k. Zgodnie z tym przepisem, kto stosuje przemoc lub groźbę bezprawną wobec grupy osób lub poszczególnej osoby z powodu jej przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, politycznej, wyznaniowej lub z powodu jej bezwyznaniowości, podlega karze pozbawienia wolności od 3 miesięcy do lat 5. Na prawidłowość takiej kwalifikacji prawnej czynu zwrócił również uwagę Sąd Apelacyjny w Ł. W tej części uzasadnienia Sąd II instancji stwierdził, że "jedynym powodem, dla którego oskarżony zaatakował pokrzywdzonych była ich, w przekonaniu R. C., przynależność do określonej partii politycznej". Sąd Apelacyjny wskazał, że "oskarżony zaatakował osoby znajdujące się w biurze poselskim tej partii w przeświadczeniu, że są one członkami tej partii. Jego atak był skierowany przeciwko tak rozumianej grupie społecznej – szeroko rozumianej klasie politycznej". W ocenie Sądu meriti, analiza przedstawionych uzasadnień wyroków prowadzi do wniosku, że czyn sprawcy nie wyczerpywał jedynie znamion przestępstwa zabójstwa w typie podstawowym określonego w art. 148 § 1 k.k., ale wyczerpywał również znamiona czynu określonego w art. 119 § 1 k.k., który penalizuje stosowanie przemocy fizycznej lub groźby bezprawnej wobec grupy ludności lub nawet poszczególnej osoby, opartej na motywach dyskryminacyjnych, które stanowią proces decyzyjny o charakterze intelektualnym, u podłoża którego leży negacja, a nawet pogarda dla (...) wartości, które chroni art. 119 § 1 k.k. (tak: A. Marek w Komentarzu do art. 119 k.k., System Informacji Lex – Lex Omega). Kwestia ta została natomiast całkowicie pominięta przez organ administracji. Sąd I instancji zarzucił organom, że w sposób jedynie wybiórczy i cząstkowy poddały analizie włączone do materiału dowodowego wyroki sądów karnych. Skoncentrowały się bowiem tylko na aspekcie majątkowym wydanych rozstrzygnięć, a mianowicie na kwestii zasądzenia na rzecz wnioskodawczyni kwoty pieniężnej tytułem zadośćuczynienia za doznaną krzywdę. W ten sposób Prezes Rady Ministrów przyjął odwrotną kolejność ustaleń i zamiast uwzględnić opisane powyżej dowody i ocenić w ich świetle, czy w sprawie występuje szczególne zdarzenie, skoncentrował się na analizie sytuacji bytowej wnioskodawczyni, która, co wymaga podkreślenia, może, ale nie musi, być następstwem takiego zdarzenia i nie ma, w zestawieniu z pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", charakteru samodzielnego. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie bez wątpienia wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W tym zakresie Sąd dokonał wykładni przepisu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej w sposób, do którego zobowiązany był organ. Na dokonanie takiej wykładni pozwalał niebudzący wątpliwości materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, zarówno uznanie wybitnych zasług zmarłego M. R. poprzez nadanie mu przez Prezydenta RP Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski oraz ustalone w toku procesu karnego okoliczności, w których poniósł śmierć, odpowiadają treści pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes Rady Ministrów, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego błędną wykładnię polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w toku kontroli decyzji Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego uprawniony jest do wypełnienia treści pojęcia niedookreślonego "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób wiążący dla Prezesa Rady Ministrów, czego konsekwencją jest nakazanie Prezesowi Rady Ministrów uznania, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu (potwierdzona orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego) prowadzi do wniosku, że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony"; 2) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu Prezesowi Rady Ministrów uznania, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (w tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego) to do kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określanie czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", czego konsekwencją jest przekroczenie granic kontroli sądowej wyznaczonych przez art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.); 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję całkowicie pominął uznanie wybitnych zasług zmarłego M. R. poprzez nadanie mu przez Prezydenta RP Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, która to okoliczność odpowiada treści pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" i w konsekwencji błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów w tym zakresie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy całokształt materiału dowodowego ocenionego zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego wskazuje, że do naruszenia żadnego z powyższych przepisów nie doszło, bowiem Prezes Rady Ministrów w ramach ustawowych kompetencji uprawniony jest do samodzielnej oceny w postępowaniu czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, i że w zakresie tej oceny Prezes Rady Ministrów nie jest związany rozstrzygnięciami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej; 4) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję w sposób wybiórczy i cząstkowy poddał analizie włączone do materiału dowodowego wyroki sądów karnych, co w konsekwencji doprowadziło do uznania przez Sąd I Instancji, że w sprawie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek", podczas gdy całokształt materiału dowodowego ocenionego zgodnie z zasadami wiedzy i doświadczenia życiowego wskazuje, że w niniejszej sprawie Prezes Rady Ministrów gruntownie przeanalizował w postępowaniu administracyjnym orzeczenia sądów karnych znajdujące się w materiale dowodowym sprawy; 5) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a. poprzez brak wskazania jakie przepisy k.p.a. naruszył Prezes Rady Ministrów w procesie analizy orzeczeń sądów karnych w toku postępowania administracyjnego, co doprowadziło do nieuprawnionego przyjęcia, że Prezes Rady Ministrów wydając zaskarżoną decyzję w sposób wybiórczy i cząstkowy poddał analizie włączone do materiału dowodowego wyroki sądów karnych i w konsekwencji do uchylenia decyzji Prezesa Rady Ministrów; 6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie okoliczności znajdujących się w aktach sprawy a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, w tym przede wszystkim okoliczności, że w niniejszej sprawie o świadczenie specjalne występuje małżonka zmarłego oraz okoliczności, że zarówno małżonce zmarłego jak i jego dziecku zasądzono stosowne zadośćuczynienia w procesie karnym sprawcy. Powyższe naruszenie miało wpływ na treść orzeczenia bowiem gdyby Sąd I Instancji uwzględnił te okoliczności nie wskazałby, że Prezes Rady Ministrów ma obowiązek uznać, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Dokonując oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane zarzuty za uzasadnione. W ocenie składu orzekającego zasadne są podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku podstaw do tego. W tym zakresie wskazać należy przede wszystkim na wstępie, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji. Przepisy ustawy ustrojowej nakładają bowiem na Sąd I instancji obowiązek dokonania kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na nieprawidłowo dokonaną kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium celowości. Co istotne, na możliwość stosowania takiego kryterium kontroli nie wskazuje także przepis prawa materialnego. Artykuł 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uprawnia Prezesa Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach do przyznania świadczenia rentowego na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przyznanie świadczenia na tej podstawie nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, co ma miejsce w przypadku świadczeń przyznawanych na podstawie ustawy, czy też świadczenia wyjątkowego, zastrzeżonego dla Prezesa ZUS w trybie art. 83 powołanej powyżej ustawy. Z powyższego przepisu wynika, że to do wyłącznej kompetencji Prezesa Rady Ministrów należy określenie w sposób zindywidualizowany, czy konkretny przypadek należy uznać za szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy. Uznaniowy charakter decyzji wydanych na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy nie wyklucza wprawdzie sądowej ich kontroli, lecz znacznie ogranicza jej zakres, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem, lecz nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Kontrola sądu w sprawach pozostawionych uznaniu administracyjnemu ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, a przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Z akt sprawy wynika, że Prezes Rady Ministrów podjął szereg czynności procesowych zmierzających do dokładnego ustalenia sytuacji rodzinnej, materialnej i – podnoszonych przez skarżącą - okoliczności śmierci jej męża. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, w tym okoliczności przedstawionych i udokumentowanych przez H. R., Prezes Rady Ministrów nie znalazł podstaw do przyjęcia, że składają się one na stan, który można określić jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ w zaskarżonej decyzji odniósł się do sytuacji finansowej, a także okoliczności śmierci jej męża, w tym argumentacji skarżącej wskazującej na fakt przyznania mu odznaczenia państwowego. Wszystko to w kontekście uznania jako wyniku ewentualnego szczególnego zdarzenia losowego. Uznał jednak w szczególności, iż nietypowe okoliczności związane ze śmiercią męża skarżącej i – jak wskazywała skarżąca – fakt iż było to efektem zabójstwa na tle politycznym nie jest szczególnego rodzaju zdarzeniem losowym. W zaskarżonym natomiast wyroku Sąd I instancji, uchylając decyzje Prezesa Rady Ministrów, wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy bez wątpienia wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Konsekwencja takiego ustalenia jest zawarty w zaskarżonym wyroku bezpośredni nakaz zastosowania przez Prezesa Rady Ministrów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykładni "szczególnie uzasadnionego przypadku" dokonanej przez Sąd I Instancji i nakaz uznania przez Prezesa Rady Ministrów, że w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek". Zauważyć w związku z tym należy raz jeszcze, iż nie jest rolą sądu administracyjnego dokonywanie własnych, wiążących ocen w zakresie istnienia bądź nie istnienia przesłanek do ustalenia ziszczenia się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro zatem ustawodawca przyznał organowi możliwość wyboru sposobu realizacji celu wyrażonego w przepisie ustawy, jakim jest przyznanie świadczenia na specjalnych warunkach, to organ, dokonując swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, może rozstrzygnąć daną sprawę uznając za istotne określone fakty i podniesione przez stronę argumenty przemawiające za ustalonym wynikiem postępowania, inne zaś uznając za nieistotne dla rozstrzygnięcia. Reasumując Sąd I Instancji w niniejszej sprawie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa procesowego jak i przepis prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS – w tym przypadku zarówno poprzez błędną wykładnię jak i poprzez niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia dokonana przez Sąd I Instancji, polegająca na przyjęciu, że Sąd w toku kontroli decyzji Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego uprawniony jest do wypełnienia treści pojęcia niedookreślonego "szczególnie uzasadnionego przypadku" w sposób wiążący dla Prezesa Rady Ministrów, doprowadziła do nakazania Prezesowi Rady Ministrów uznania, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Prawidłowa wykładnia przepisu powinna skutkować uznaniem, że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony". Prawidłowym zastosowaniem przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS zaś byłoby nakazanie Prezesowi Rady Ministrów ponownego rozważenia czy w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" w oparciu o uwagi Sądu I Instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I Instancji, wypełniając treść "szczególnie uzasadnionego przypadku" i wiążąc Prezesa Rady Ministrów wykładnią dokonaną w tym zakresie w zaskarżonym wyroku w istocie dokonał kontroli decyzji według kryterium słuszności i celowości. Sąd meriti, kontrolując słuszność i celowość zaskarżonej decyzji (w konsekwencji nakazując organowi uznać przypadek w niniejszej sprawie za "szczególnie uzasadniony") wykroczył poza zakres uprawnień przyznanych mu na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), albowiem kontrola sądowa decyzji uznaniowych dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy wszechstronności oceny faktów. Nie obejmuje natomiast kontroli całości treści decyzji. Dotyczy bowiem jedynie tej części treści decyzji, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, ale nie może obejmować tej części treści decyzji, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych. W kontekście powyższego nie sposób uznać za kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zakwestionowania niezależności organu w zakresie uprawnienia wynikającego wprost z przepisu ustawowego - moderowanego dokonaną w granicach prawa oceną. W przedmiotowym zakresie zadaniem Sądu - jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie i co wynika wprost z doktryny postępowania administracyjnego - jest ustalenie, czy organ dokonał oceny w oparciu o odpowiednio ustalony stan faktyczny i zgodnie z zasadami prawidłowego wnioskowania. Nie jest natomiast rolą Sądu dokonywanie własnych, wiążących ocen w zakresie istnienia bądź nie istnienia przesłanek do ustalenia ziszczenia się przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Całkowicie zgodzić się też należy z zarzutami skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji przyjął nieprawidłową konstrukcję rozumowania w związku z analizą faktu uznania wybitnych zasług zmarłego poprzez nadanie mu przez Prezydenta RP Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski. W tym zakresie należy stwierdzić, iż dokonując oceny tej okoliczności, WSA w Warszawie w praktyce utożsamił kryteria przyznawania Orderu Odrodzenia Polski (przyznawanego na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach - Dz. U. Nr 90, poz. 450 z późn. zm.), z przesłankami przyznawania świadczeń specjalnych. W uzasadnieniu do wyroku Sąd I Instancji stwierdził m.in., że Prezes Rady Ministrów - odmawiając przyznania świadczenia specjalnego - pominął dowód w postaci postanowienia Prezydenta RP o nadaniu pośmiertnie M. R. Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, a nawet "zdyskredytował" jego przyznanie. Tymczasem stwierdzić należy, na bazie zgromadzonego w postepowaniu administracyjnym materiału dowodowego, że organ, badając okoliczności sprawy, uwzględnił ten fakt, absolutnie go nie dyskredytując. Zgodzić się przy tym należy w pełni w z twierdzeniami autora skargi kasacyjnej, że uznanie przez Prezydenta RP, iż zmarły posiadał wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej, podejmowanej w służbie państwu i społeczeństwu, nie może skutkować automatycznym zobligowaniem Prezesa Rady Ministrów do uznania przypadku za "szczególnie uzasadniony" i w konsekwencji przyznania świadczenia specjalnego. Trudno również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu meriti, iż "w sytuacji (...), gdy Prezydent RP w ramach swoich prerogatyw (...), odznaczając Pana M. R. wspomnianym orderem, uznał, iż posiadał on wybitne osiągnięcia w działalności zawodowej i społecznej podejmowanej w służbie Państwu i społeczeństwu, to kwestia ta nie może podlegać odmiennej ocenie w toku postępowania administracyjnego". Należy bowiem zauważyć, że zarówno Prezydent RP, jak i Prezes Rady Ministrów działają w ramach swoich odrębnych i samodzielnych prerogatyw, których istotę stanowi swoboda oceny. Nie sposób zatem zgodzić się z sugestią Sądu I Instancji wynikającą z uzasadniania wyroku, co do "wyższości" kompetencji Prezydenta RP nad Prezesem Rady Ministrów w sprawach prerogatywy związanej z przyznawaniem świadczeń specjalnych na podstawie art. 82. Ustalenie kryteriów oraz ocena, czy w konkretnym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające przyznanie renty specjalnej ustawa pozostawia wyłącznie Prezesowi Rady Ministrów (ani fakt odznaczenia danej osoby przez Prezydenta RP, ani ocena sądu administracyjnego, nie obligują go do przyznania takiego świadczenia). Decyzja w tym zakresie – co należy w tym miejscu przypomnieć – ma charakter uznania administracyjnego. Należy również pamiętać, że wnioskodawcy przysługuje jedynie możliwość domagania się, by Prezes Rady Ministrów rozpatrzył wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego. W świetle powyższych ustaleń nie można podzielić stanowiska Sądu I Instancji, że organ administracji w toku postępowania naruszył zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz urzeczywistniających tę zasadę przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe, wskazane powyżej naruszenia przepisów, ma – w ocenie NSA - istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Sąd I Instancji prawidłowo ocenił, że Prezes Rady Ministrów w ramach ustawowych kompetencji uprawniony jest do samodzielnej oceny w postępowaniu czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, i że w zakresie tej oceny Prezes Rady Ministrów nie jest związany rozstrzygnięciami Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - nie wskazałby, że organ administracji naruszył ww. przepisy k.p.a. i przede wszystkim nie przesądziłby, że w sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem Sądu I Instancji, że organ administracji w sposób jedynie wybiórczy i cząstkowy poddał analizie włączone do materiału dowodowego wyroki sądów karnych. Jak wskazano już uprzednio, a co należy raz jeszcze powtórzyć, w przypadku decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia specjalnego na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS kontrola sądowa jest ograniczona w szczególności do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w k.p.a. Należy zwrócić uwagę, że stawiając powyższy zarzut Sąd I Instancji nie wskazał jakie przepisy postępowania administracyjnego naruszył organ administracji. Taka ocena (bez wskazania konkretnych przepisów) nie może być podstawą do uchylania aktów administracyjnych w ramach kontroli sądowej. Uniemożliwia także polemikę ze stanowiskiem Sądu I Instancji w kontekście ewentualnie naruszonych przepisów. W świetle powyższego także ocena Sądu I Instancji, że organ administracji nie uwzględnił kumulatywnej kwalifikacji – nie znajduje uzasadnienia. W obu wyrokach same sądy karne akcentowały różne aspekty i motywy działania sprawcy. W sposób jednoznaczny natomiast oceniły kwestie jego winy i kary, przyznały wdowie i synowi ofiary określone kwoty pieniężne tytułem zadośćuczynienia. Sam fakt jednak uznania przez Sąd winy sprawcy i zasądzenia zadośćuczynienia nie może skutkować automatycznym obowiązkiem przyznania przez Prezesa Rady Ministrów świadczenia specjalnego wszystkim członkom rodzin zmarłych. Tymczasem Sąd I instancji w istocie przesądził, że okoliczności przedstawione w orzeczeniach Sadów Karnych stanowią "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Co więcej, wskazując wywody co do sposobu podejmowania decyzji w ramach uznania administracyjnego - Sąd I Instancji przesądził o konieczności przyznania wnioskodawczyni świadczenia specjalnego. Takie działanie Sądu stanowi wkroczenie w ustawową kompetencję Prezesa Rady Ministrów i stanowi naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Sąd I Instancji nakazując Prezesowi Rady Ministrów uznanie, że w niniejszej sprawie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek" i opierając swe rozstrzygnięcie na opisanych dwóch naruszeniach pominął inne istotne dla sprawy okoliczności. W trakcie rzetelnego i wnikliwego badania sprawy przez Prezesa Rady Ministrów przeanalizowano wszelkie jej aspekty, w tym kwestie interesu społecznego oraz interesu indywidualnego. Po dokonaniu obiektywnej oceny sytuacji wśród obu tych dóbr jako istotniejsze wybrano dobro społeczne i to na nim (a nie na indywidualnym przekonaniu wnioskodawczyni, opartym na poczuciu krzywdy), organ oparł swoje stanowisko. Podejmując taką decyzję wziął pod uwagę nie tylko opisane wyżej okoliczności, tj. uhonorowanie zasług zmarłego przez Prezydenta RP, ukaranie sprawcy zasądzenie zadośćuczynień członkom rodziny zmarłego, ale również fakt, iż w rozpoznawanej sprawie wniosek o przyznanie renty specjalnej złożyła żona osoby ewentualnie uprawnionej do uzyskania takiego świadczenia. Gruntownej analizie poddano m.in. kwestię, czy w interesie społecznym byłoby przyznanie jej renty specjalnej. Czy taka decyzja w efekcie pełniłaby funkcję uhonorowania zasług zmarłego, czy "kompensacji" wobec wnioskodawczyni, legitymującej kwestię wystąpienia "szczególnego przypadku" (o którym mowa w art. 82 ustawy), faktem "bycia żoną" zmarłego i przyznaniem odznaczenia Prezydenta RP? Analiza zaistniałego zdarzenia losowego w powiązaniu z jego konsekwencjami w przypadku potencjalnego wydania pozytywnej decyzji Prezesa Rady Ministrów, doprowadziła do wniosku wyrażonego w ostatecznym rozstrzygnięciu, które organ uznał za słuszne. Dodatkowo należy podkreślić, że wobec powyższych okoliczności ewentualna pozytywna decyzja pozostawałaby w sprzeczności z zasadami współżycia społecznego. W ocenie NSA, nie stanowiłaby ona wyróżnienia osoby i zasług zmarłego, ale niejako formę kolejnego wsparcia finansowego małżonki zmarłego, która pozostaje w dobrej kondycji finansowej (względy ekonomiczno-finansowe wprawdzie nie stanowią głównej przesłanki przyznania świadczenia specjalnego, ale niewątpliwie w tej konkretnej sprawie odgrywają niebagatelną rolę). Wszystkie wyżej podniesione okoliczności i zaprezentowane na ich poparcie argumenty zostały zupełnie pominięte przez Sąd I Instancji, który w praktyce w ogóle się do nich nie ustosunkował, koncentrując swoje rozważania na dwóch opisanych wcześniej okolicznościach, tj. treści wyroku karnego i fakcie uhonorowania zmarłego odznaczeniem państwowym.. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak uwzględnienia powyższego powoduje, że ocena decyzji Prezesa Rady Ministrów dokonana przez Sąd I Instancji jest niepełna i nie może stanowić podstawy do uchylenia tej decyzji. W ocenie NSA, uwzględnienie wskazanych okoliczności prowadzić winno do uznania, iż w niniejszej sprawie nie wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", a powyższe skutkować winno oddaleniem skargi. W tym stanie rzeczy, uznając trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając zatem naruszenie przez Sąd I instancji art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę (pkt 1 sentencji wyroku). Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej na mocy art. 203 pkt 2 powoływanej ustawy zasądzono na rzecz Prezesa Rady Ministrów zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2 sentencji wyroku).