II SA/Kr 687/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnowie na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 r., Nr: XVI/215/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej załączników w zakresie: - deklaracji A: pkt II.4 pozycja 20,21; pkt II.5 pozycja 31,32; pkt IV w części dotyczącej wykazu osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym; pkt VI., - deklaracji B: pkt II.4 pozycja 20,21; pkt II.5 pozycja 31,32; pkt VII. Prokurator Rejonowy w Tarnowie wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Lisia Góra z dnia 7 lutego 2013 roku numer XVI/215/2013 w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości, zarzucając jej obrazę przepisów prawa materialnego, a to art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.), art. 12 ustawy z dnia 1 lipca 2011 roku o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897) oraz art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych (Dz. U. Z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z późn. zm.,), poprzez nałożenie na mieszkańców obowiązku: 1. podania w załączniku nr 1 do uchwały zatytułowanym "Deklaracja A o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy" danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail (pkt 11.4. 20,21 i pkt 11.5.31,32 załącznika) oraz imienia i nazwiska oraz numer PESEL osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym (pkt IV. 50 załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, 2. złożenia w załączniku nr 1 do uchwały przez osobę składającą deklaracje oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego (pkt VI. 54 załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej, 3. podania w załączniku nr 2 do uchwały zatytułowanym "Deklaracja B o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne" danych w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e-mail (pkt II.4. 20,21 i pkt 11.5.31,32 załącznika), podczas gdy dane te nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami, 4. złożenia w załączniku nr 2 do uchwały przez osobę składającą deklaracje oświadczenia, zawierającego pouczenie o odpowiedzialności karnej określonej w art. 233 § 1 kodeksu karnego (pkt VII. 64 załącznika), podczas gdy art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie daje możliwości nakładania przez organ stanowiący gminy na podmiot składający deklarację obowiązku potwierdzania danych pod groźbą odpowiedzialności karnej. Stawiając te zarzuty na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie skarżącego wymagane w deklaracji powyższe dane (numer telefonu kontaktowego, adres e-mail) wykraczają poza dane niezbędne do prawidłowego obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami. Co najwyżej podawanie daty i miejsca urodzenia, numeru telefonu i adresu poczty internetowej mogło być zamieszczone w deklaracji jako jej część fakultatywna, którą dobrowolnie składający deklarację może nie zaś musi podać w deklaracji. Podanie tychże danych stanowi podanie danych osobowych w rozumieniu art. 6 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.), ponieważ dane te pozwalają na szybkie zidentyfikowanie konkretnej osoby i mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest któraś z przesłanek określonych w art. 23 ustawy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie taka przesłanka nie zachodziła. Zdaniem skarżącego również wymóg oświadczenia z odwołaniem się do odpowiedzialności karnej nie znajduje oparcia w podstawie prawnej podjętej uchwały. W odpowiedzi na skargę Gmina Lisia Góra wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że przyjęty przez Radę Gminy system naliczania opłaty od tzw. "gospodarstwa" jest zróżnicowany poprzez określenie wielkości gospodarstwa. W konsekwencji wymusza on obowiązek wymienienia ilości osób, które występują w danym gospodarstwie, przy czym osoby te nie muszą być tam zameldowane. Powyższe implikuje konieczność zapewnienia organowi możliwości sprawdzenia zadeklarowanych danych. Przekazanie organowi gminy przez mieszkańca imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkują osoby o identycznym imieniu i nazwisku. Fakt, że ustawodawca nie wymienił systemu PESEL w ustawie o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach nie może wpływać na uniemożliwienie wykorzystania go przez Gminę. Na marginesie należy również wskazać, iż Gmina Lisia Góra w trakcie przyjmowania Deklaracji nigdy nie nakazywała wpisywania danych PESEL, warunkując tym przyjęcie dokumentu. Nigdy nie stosowano takich praktyk, mając na uwadze ratio legis zmiany przepisów, tj. objęcie jak największą ilością mieszkańców systemem zbiórki odpadów komunalnych. Dalej odnosząc się do kwestii żądanych w złożonej deklaracji nr telefonów, czy innych danych powszechnie obowiązujących w komunikowaniu się na odległość, wskazano, iż również one były zamieszone fakultatywnie, a ich brak również nie powodował wzywaniu osoby składającej deklaracje do uzupełnienia przedmiotowego pisma. Podkreślono, iż poufność składanych przez właściciela nieruchomości deklaracji jest chroniona przez zapisy ustawy ordynacja podatkowa, a ma ona zastosowanie także do rozliczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż zgodnie z jej art. 293 § 1 dane zawarte w deklaracjach są objęte tajemnicą skarbową i nie mogą być ujawniane przez Gminę Lisia Góra. Odnosząc się do zarzutu wpisania do "Deklaracji A o wysokości opłaty gospodarowanie odpadami komunalnymi składana przez właściciela nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy" pouczenia wyjaśniono, że Rada Gminy samodzielnie dokonuje określenia wzoru, a tym samym i poszczególnych elementów wzoru oświadczenia właściciela nieruchomości w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ustawie Ordynacja podatkowa zawarto legalną definicję (art. 3) deklaracji przez które rozumie się również zeznania, wykazy oraz informacje, do których składania obowiązani są, na podstawie przepisów prawa podatkowego, podatnicy. Natomiast w rozdziale 6 ustawy Kodeksu karno skarbowego (KKS) jest art. 56. § 1 który stanowi: "podatnik, który składając organowi podatkowemu, innemu uprawnionemu organowi lub płatnikowi deklarację lub oświadczenie, podaje nieprawdę lub zataja prawdę albo nie dopełnia obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nimi danych, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie". Mając na uwadze powyższe Rada Gminy Lisia Góra uznała za celowe zamieszczenie zaskarżonego przez prokuratora pouczenia. Co do zakwestionowanego przez prokuratora załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy zatytułowanego "Deklaracja B o wysokości opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi składana przez właściciela nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne", w którym przewidziano zamieszczenie danych w postaci nr telefonu kontaktowego, adresu e-mail, to wskazano, iż w obrocie prawnym przedsiębiorcy posługują się zindywidualizowaną pieczątką, na której są zamieszczane podstawowe dane, które mają na celu przyspieszyć i ułatwić obrót prawny. Z tego też względu Rada Gminy wskazała fakultatywne dane, które mógł zamieścić każdy profesjonalny uczestnik stosunków prawnych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga Prokuratora Rejonowego w Tarnowie jest zasadna i prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa, które narusza w sposób istotny. Prokurator uprawniony jest do wniesienia skargi na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zaskarżenie uchwały przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013 r poz. 594). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Stosownie do art. 6n ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) Rada gminy, uwzględniając konieczność zapewnienia prawidłowego obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ułatwienia składania deklaracji, określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego: wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, obejmujący objaśnienia dotyczące sposobu jej wypełnienia oraz pouczenie, że deklaracja stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego; uchwała zawiera także informację o terminach i miejscu składania deklaracji. Dane zakwestionowane w skardze a zawarte w deklaracji (załączniku do uchwały) nie znajdują uzasadnienia w delegacji ustawowej do ich zamieszczenia, co stanowi istotne naruszenie art. 6n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Z 2012 r., poz. 391 z późn. zm.) oraz art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r ( Dz. U z 16 lipca 1997 r ), w myśl, którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. To wszystko prowadzi do naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, oraz zasady przyzwoitej legislacji w demokratycznym państwie prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP. W szczególności żądane dane w deklaracji A i deklaracji B podane w załączniku nr 1 i 2 uchwały to jest w postaci numeru telefonu kontaktowego, adresu e – mail , imion i nazwisk oraz PESEL osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym ( pkt II.4 pozycja 20,21; pkt II.5 pozycja 31,32 ; pkt IV deklaracji A w części dotyczącej wykazu osób zamieszkujących w gospodarstwie domowym ) a także oświadczenie zawierające pouczenie o odpowiedzialności karnej ( pkt VI deklaracji A i pkt VII deklaracji B), – czyli potwierdzenie danych pod groźbą odpowiedzialności karnej stanowią przekroczenie ustawowe i nie wynikają z upoważnienia określonego w art. 6n ust 1-2 ustawy z dnia 13 września 1996 r o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uchwale nie można zamieszczać postanowień, które wykraczają poza treść upoważnienia, bowiem ma ono charakter wyczerpujący. Dane osobowe nie są niezbędne do obliczenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami i żądanie tych danych stanowi podanie danych w rozumieniu art. 6 ust 1-3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.),a te dane mogą być gromadzone tylko, gdy spełniona jest przesłanka art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych ( przetwarzanie w związku z realizacją uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa lub gdyby były niezbędne do wykonania zadań realizowanych dla dobra publicznego). Takiej niezbędności lub konieczności przy ustalaniu wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi brak. Co najwyżej podanie tych danych mogłoby zostać zamieszczone w deklaracji, jako jej część fakultatywna. Przekazanie organowi wykonawczemu gminy przez mieszkańca tej gminy imienia i nazwiska wraz z numerem PESEL pozwala w sposób jednoznaczny ustalić osobę składającą deklarację i to nawet wówczas, gdyby na terenie danej gminy zamieszkiwały osoby o identycznym imieniu i nazwisku. W deklaracji mogło znajdować się wyłącznie pouczenie, że stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Brak jakichkolwiek podstaw do wprowadzenia pouczeń, że podpisujący jest świadomy odpowiedzialności karnej za podanie niezgodnych danych na podstawie art. 233 kodeksu karnego. Takiej odpowiedzialności podlega ten, kto składa zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub innym prowadzonym na podstawie ustawy. Brak przepisu, który umożliwiałby odebranie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), w związku z art. 91 ust 1 i 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2013 r poz. 594).