II SA/Kr 622/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 lutego 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu podania skargę oddala. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpoznaniu pisma nazwanego "zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta " z dnia 6 grudnia 2013 r, złożonego przez G. W. - działając na podstawie art. 66 § 3, art. 127 § 3 k.p.a. zwróciło podanie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że pismem z dnia 6 grudnia 2013 roku nazwanego " zażaleniem na bezczynność Prezydenta Miasta " G. W. zwrócił się do SKO w [...] o wyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy z wniosku G. W. z dnia 3 lipca 2013 roku w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego. Strona złożyła także wniosek o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło swoją niewłaściwość w sprawie i w konsekwencji brak koniecznej przesłanki do podjęcia i prowadzenia postępowania. Kolegium właściwe jest do rozpatrywania środków zaskarżenia od orzeczeń wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pismo skierowane do Kolegium pomimo nazwy nadanej mu przez stronę nie jest zażaleniem na bezczynność w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jak wynika z jego treści, dotyczy ono sprawy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego. Podstawowym aktem prawnym regulującym sprawy cmentarzy jest ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych z 31 stycznia 1959 r. (Dz. U. z 2011 Nr 118 poz. 687). Ponadto przepisami prawa miejscowego regulującymi sprawy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego są Uchwała nr CXIII/1142/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w K. (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2006 r., Nr 382, poz. 2438) . oraz Uchwała Nr VIII/69/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2011 r., Nr 132, poz. 1104) . W przepisach tych nie ma zapisów pozwalających na przyjęcie, że w sprawach budowy grobu murowanego wydawane są decyzje administracyjne. Kolegium wskazuje także, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów cywilnych sprawy dotyczące budowy, grobu, prawa do dysponowania grobem należą do kompetencji sądów powszechnych. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do powyższego pisma. W związku z tym Kolegium działając w oparciu o wskazany na wstępie art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 19 k.p.a. zwróciło złożone podanie. G. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że mimo ogólnego powołania się na orzecznictwo Kolegium nie przywołało żadnych konkretnych orzeczeń. Skarżący podniósł, że poza sporem pozostają sprawy dotyczące tzw. prawa do grobu, czyli uprawnień dotyczących dysponowaniem grobem, gdyż oczywiście należą one do właściwości sądów powszechnych. Zdaniem skarżącego sprawy dotyczące budowy grobu itd. nie dotyczą stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z powołanymi w piśmie z dnia 6 grudnia 2013 roku przepisami na budowę grobowca murowanego w miejscu ziemnego konieczne jest uzyskanie zezwolenia w trybie administracyjnym. Tymczasem podstawą do wydawania decyzji w powołanym przedmiocie są przytoczone przez Samorządowe Kolegium odwoławcze przepisy prawa miejscowego, które przewidują "wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków" (§ 3 ust. 21 i 22 Statutu). Równocześnie należy pamiętać, iż decyzja administracyjna jest to akt administracyjny rozstrzygający władczo daną sprawę, wydawanie bowiem decyzji administracyjnej polega na ustaleniu wiążących konsekwencji obowiązującej normy prawnej w drodze jej stosowania w stosunku do określonych podmiotów. Decyzje administracyjne są wydawane w sprawach indywidualnych dotyczących konkretnego przedmiotu i konkretnej sytuacji w sprawach należących do właściwości organów administracji publicznej i dają wyraz władczemu zastosowaniu normy prawa administracyjnego materialnego. Nadto wobec reguły domniemania decyzji administracyjnej, jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej należy przyjąć że powinna być on załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Oczywiście przy założeniu, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W piśmie z dnia 6 grudnia 2013 roku zostały wyjaśnione podstawy przyjęcia, iż mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, wskazany organ i podstawy do jej załatwienia. W niniejszej sprawie w oparciu o art. 1 i art. 5 k.p.a. oraz powołanych ustaw i aktów prawa miejscowego należy, bowiem stwierdzić, iż niewątpliwie wydanie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego w miejscu ziemnego jest postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, która należy do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego Gminy tj. do Prezydenta, który w tym zakresie udzielił pełnomocnictwa do wydawania decyzji Dyrektorowi [...]. Przez postępowanie administracyjne należy rozumieć regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Ujęcie to odpowiada pojęciu postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu, przez które doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja zdaniem skarżącego ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego jest wydawane w ramach postępowania i w formie decyzji administracyjnej, bowiem władczo wkracza w sferę prawa i obowiązków wnioskodawcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r., znak: [...] działając na podstawie art. 66 § 3 art., art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...]. Wskazało, że zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a. "Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie". Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] właściwe jest do rozpatrywania środków zaskarżenia od orzeczeń wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Pismo skierowane do Kolegium pomimo nazwy nadanej mu przez stronę nie jest zażaleniem na bezczynność, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż jak wynika z jego treści, dotyczy ono sprawy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce istniejącego grobu ziemnego. Trafnie skład orzeczniczy Kolegium powołał się na ustawę z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz na uchwały Rady Miasta Krakowa w sprawie nadania statutu Zarządowi Cmentarzy Komunalnych w K. oraz w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych. Treść tych przepisów nie przewiduje regulacji pozwalającej na przyjęcie, że w sprawach budowy grobu murowanego wydawane są decyzje administracyjne. Kolegium podzieliło pogląd, że sprawy dotyczące budowy, grobu, prawa do dysponowania grobem należą do kompetencji sądów powszechnych. Jednocześnie zauważyło, że domaganie się wykonania grobu murowego w miejscu ziemnego nie stanowi wniosku składanego w ramach regulacji Prawa budowlanego, w którym Prezydent Miasta działałby, jako organ administracji architektoniczno - budowlanej rozpoznający sprawę administracyjną. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Dyrektor [...] w K. w ramach swoich kompetencji zawiera umowy cywilnoprawne, na podstawie których następuje oddanie w użytkowanie grobu cmentarnego z przeznaczeniem pod budowę grobów murowanych. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ma możliwości merytorycznego ustosunkowania się do pisma, a sprawa której pismo dotyczy ma charakter cywilny. Kolegium nie podziela twierdzeń Strony skarżącej o domniemaniu sprawy i decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego. Postanowienie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego G. W., zarzucając mu Naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 66 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy postępowania administracyjnego • art. 124 § 2 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie zawierającego faktycznie uzasadnienia prawnego • art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia z uzasadnieniem w rzeczywistości nie zawierającym uzasadnienia prawnego z powołaniem się na ogólniki i bliżej nie określone orzecznictwo, co powoduje, iż strona nie jest w stanie zweryfikować stanowiska organu i się do niego odnieść. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: • uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 roku nr CXIII/1142/06 w związku z uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1992 roku nr L/342/92 i Regulaminem Organizacyjnym Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. a także z ustawą o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku i ustawą o cmentarzach o chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 roku w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków oraz rozporządzeniem Ministrów gospodarki terenowej i ochrony środowiska oraz zdrowia i opieki społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowania zmarłych poprzez niedostrzeżenie podstawy materialnej do postępowania administracyjnego i wydania aktu władczego w postaci decyzji administracyjnej, która stanowi zezwolenie na budowę grobu murowanego w miejscu ziemnego. Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest nieprawidłowe, choć skarżący potwierdza część tez postawionych w uzasadnieniu, jednakże są one ogólnikowe i nie odnoszą się do materii sprawy. Skarżący nie zaprzecza, że oddanie grobu cmentarnego z przeznaczeniem pod budowę grobów murowanych, prawo do grobu oraz prawo jego dysponowania należy do materii cywilnoprawnej. Równocześnie także oczywistym jest, iż podstawę prawną wydania decyzji mają stanowić przepisy prawa materialnego, a nie regulacje k.p.a. Jednakże właśnie w sprawie stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy podstawa prawna znajduje się w prawie materialnym a z postępowania administracyjnego należy jedynie wyprowadzić regułę domniemania decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem regulacja materialnoprawna nie używa słowa "decyzja administracyjna" to wcale per se nie oznacza, iż organ dokonując wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejsce grobu ziemnego nie wydaje decyzji administracyjnej i nie prowadzi postępowania administracyjnego. Podkreślono, że decyzją administracyjną jest każdy akt władczy wydawany przez organ administracyjny określający obowiązek bądź uprawnienie strony. To właśnie decyzją administracyjną państwo lub władza samorządowa przejawia swoją wolę władczego rozstrzygnięcia o prawie lub obowiązku jednostki. W przedmiotowej sprawie odpowiednie przepisy prawa miejscowego wprowadzają obowiązek uzyskania przez skarżącego zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu ziemnego, który nadto musi spełniać odpowiednie parametry znajdujące swoją podstawę zarówno w prawie miejscowym, jak w powszechnie obowiązującej ustawie. Stanowisko, że żądanie zezwolenia leży w sferze cywilnoprawnej jest absurdalne i nie może stanowić wyniku rozumowania w oparciu o swoiste domniemanie postępowania cywilnego i domeny cywilnoprawnej uregulowań dotyczących np. prawa do grobu. Co innego zawarcie umowy na użytkowanie oraz prawo do grobu, stanowiące swoistą instytucje prawa cywilnego, a co innego uzyskanie od właściwego organu zezwolenia na budowę grobu. Zezwolenie, bowiem nie jest wydawane przez władzę samorządową w sferze dominium ale w sferze imperium co również nie ulega wątpliwości. Sprawy z zakresu cmentarzy komunalnych stanowią zdania własne gminy zgodnie z ustawą samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 roku i ustawą o cmentarzach o chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 roku, zawierającą delegację ustawową w art. 20 ust. 1 pkt 3 dla właściwego Ministra do sprawa budownictwa (..) w zakresie wydania rozporządzenia dotyczącego wymagań techniczno-budowlanych mi. in. rodzaju powierzchni grzebalnych i wymagań, jakim musi odpowiadać ich zagospodarowanie. Równocześnie w art. 21 ustawa przewiduje odpowiedni nadzór administracyjny i właściwość organów. Ustawa oczywiście zawiera również unormowania dotyczące sfery cywilnoprawnej, jednakże również właśnie ze sfery administracyjnoprawnej. Następnie w drodze uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 24 kwietnia 1992 roku nr L/342/92 została utworzona jednostka organizacyjna Gminy - zakład budżetowy - Zarząd Cmentarzy Komunalnych w K., któremu w drodze uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 roku nr CXIII/1142/06 został nadany Statut. Zgodnie ze Statutem Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. jego przedmiotem jest m.in. badanie warunków technicznych odnośnie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego oraz sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 ust. 21 i 22 Statutu). Na czele [...] stoi Dyrektor, który działa na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta (§ 4 Statutu). Dalej zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. wydanym na podstawie § 5 Statutu Zarządzeniem nr [...] Dyrektora [...] z dnia 22 czerwca 2011 roku Dyrektor podejmuje decyzje w sprawach określonych w Statucie, na podstawie pełnomocnictw Prezydenta Miasta oraz na podstawie kompetencji wynikających z przepisów prawa miejscowego i przepisów powszechnie obowiązujących oraz udziela pełnomocnictw i upoważnień do działania w swoim imieniu (§ 3 i § 8 Regulaminu). Zgodnie z § 12 Regulaminu Kierownikom Rejonów Dyrektor [...] udzielił pełnomocnictwa m.in. do wydawania zgody na postawienie, wymianę lub remont nagrobka na grobie ziemnym (§ 12 ust. 2 e Regulaminu) oraz do wydawania zgody na remont, wymianę nawierzchni na grobie murowanym (w tym wykucie otworów na szyny, wybiałkowanie piwnicy) (§ 12 ust. 2 f Regulaminu) oraz do wydawania zgody na otwarcie grobu murowanego (§ 12ust. 2i Regulaminu) jednakże nie udzielił im pełnomocnictwa do wydawania zezwoleń na budowę grobów murowanych. G. W. wniósł o wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu grobu ziemnego, zezwolenie to zgodnie z regułami prawa administracyjnego i powołanymi ustawami powinno być, zatem wydane w formie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne są wydawane w sprawach indywidualnych dotyczących konkretnego przedmiotu i konkretnej sytuacji w sprawach należących do właściwości organów administracji publicznej i dają wyraz władczemu zastosowaniu normy prawa administracyjnego materialnego. Podstawą materialną są powołane akty prawa miejscowego w szczególności uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 roku w sprawie nadania statutu [...] do której jako załącznik stanowi Statut będący integralną częścią uchwały zgodnie z § 2 powołanej uchwały. Zgodnie ze statutem przedmiotem działalności [...] jest sporządzanie i wydawanie zezwoleń na budowę grobów murowanych i nagrobków (§ 3 pkt 22 Statutu). Należy pamiętać, iż akty prawa miejscowego są powszechnie obowiązujące na danym terenie i zostają wydane w formie uchwały przez organ uchwałodawczy. Organem uchwałodawczym jest właśnie Rada Miasta. Równocześnie prawo miejscowe stanowi podstawę materialną do rozstrzygnięć władczych organów administracji kierowanych do jednostek, czyli mieszkańców. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż prawo miejscowe nie posługuje się terminem decyzja administracyjna a terminem zezwolenie, jak wiadomo wiele decyzji administracyjnych w przepisach prawa materialnego określanych jest, jako zezwolenie lub np. koncesja. Nadto nie było również koniecznym zawrzeć w powołanych przepisach prawa miejscowego przepisów postępowania, bowiem wchodzą w ich miejsce ogólne regulację kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie dokonując analizy art. 1 i art. 5 k.p.a. oraz powołanych ustaw i aktów prawa miejscowego należy stwierdzić, iż niewątpliwie wydanie zezwolenia na wykonanie grobu murowanego w miejscu ziemnego jest postępowaniem administracyjnym i sprawą administracyjną, która należy do kompetencji organu jednostki samorządu terytorialnego Gminy tj. do Prezydenta, który w tym zakresie udzielił pełnomocnictwa do wydawania decyzji Dyrektorowi [...]. Przez postępowanie administracyjne rozumiany jest regulowany przez prawo procesowe ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej. Ujęcie to odpowiada pojęciu postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu, przez które doktryna rozumie procedurę załatwiania indywidualnych spraw przez organy administracji publicznej w formie zewnętrznego aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wydanie zezwolenia na budowę gronu murowanego jest wydawane w ramach postępowania i w formie decyzji administracyjnej, bowiem władczo wkracza w sferę prawa i obowiązków wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie tego samego organu są prawidłowe a skarga bezzasadna. Pan G. W. domagał się od Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. przeprowadzenia badań terenowych w celu sprawdzenia możliwości budowy piwnicy grobowej w miejscu grobu ziemnego (pismo z dnia 11 czerwca 2013 r). Po przeprowadzeniu badań terenowych w dniu 3 lipca 2013 r stwierdzono brak możliwości budowy grobu murowanego z uwagi na brak zachowanego wymaganego minimalnego wymiaru w szerokości od sąsiednich grobów, który wynosi 1,50 m a powinien 1,80 m przy nawierzchni skróconej ( protokół z przeprowadzonych badań z dnia 3 lipca 2013 r) Takie pismo informujące o braku możliwości budowy wystosowano do skarżącego w dniu 11 lipca 2013 r. W dniu 6 grudnia 2013 r. Pan G. W. wystosował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] " zażalenie na bezczynność Prezydenta Miasta ( Dyrektora Zarządu Cmentarzy Komunalnych) w sprawie z wniosku G. W. o wydanie zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego z dnia 3 lipca 2013 r oraz ewentualne odwołanie od decyzji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego" Stosownie do art. 66 ust § 3 kpa, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Organ administracyjny - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r trafnie zwrócił podanie z dnia 6 grudnia 2013 r na zasadzie art. 66 § 3 kodeksu postepowania administracyjnego - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r ( t.j. Dz. U. z 2013 r poz. 267), a postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r prawidłowo utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, bowiem brak koniecznej przesłanki do podjęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, gdyż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, wbrew twierdzeniom skargi nie jest to, zatem sprawa administracyjna. Zagadnienie budowy grobu murowanego w miejscu istniejącego ziemnego łączy się z działalnością administracji opartą o przepisy prawa cywilnego. Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. w ramach swoich kompetencji zawiera umowy cywilnoprawne na podstawie, których następuje oddanie w użytkowanie miejsca - terenu pod grób z przeznaczeniem na grób ziemny bądź murowany. ( tak w uchwale RM Krakowa z dnia 16 lutego 2011 r w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych) W następstwie tej umowy powstaje swoisty stosunek cywilnoprawny, określany mianem prawa do grobu. W ramach tego stosunku cywilnoprawnego uprawniony uzyskuje nie tylko prawo do użycia grobu w celu pochowania w nim zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym wybudowania i urządzenia grobu, wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, kontemplacji, odwiedzania grobu, wykonania zmian itp. Te uprawnienia to swoiste władztwo faktyczne nad grobem, przy czym odpowiada ono treści określonego prawa cywilnego ( uchwała SN z dnia 7 grudnia 1970 r III CZP 75/70 OSNCP 1971 , nr 7-8 , poz. 127) Jest to stosunek cywilnoprawny charakteryzujący się równorzędnością stron ( wyroki SN z dnia 30 lipca 1965 r II CR 53/65 , z dnia 13 lutego 1979 r I CR 25/79 , OSNCP 1979 , nr 10 , poz. 195, z dnia 4 czerwca 1982 , I CR 141/82, OSNCP 1983 , nr 2-3 , poz. 41) Zarząd Cmentarza Komunalnego nie występuje w takim stosunku, jako organ administracji publicznej działający w ramach przysługującego mu imperium, czyli nie podejmuje działań władczych w formie właściwej działaniu administracji publicznej. Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr VIII/69/11 z dnia 16 lutego 2011 r w sprawie zasad korzystania z cmentarzy komunalnych oraz opłat za korzystanie z cmentarzy i urządzeń cmentarnych a także Statut Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K. (uchwała Nr CXIII/1142/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r) mówią o " zezwoleniu" – jego " sporządzeniu i wydaniu " (§ 3 ust 21 i 22 Statutu) - jako o stosownym uzgodnieniu pomiędzy stronami umowy o oddanie w użytkowanie. Podmiotami tej umowy są: Dyrektor Zarządu Cmentarzy Komunalnych w K., ( który zawierając umowę kieruje się odpowiednimi parametrami porządkowymi, jakim musi odpowiadać urządzony grób – te warunki techniczne powinien rozpoznać i zbadać, a także przepisy o ochronie zabytków i ochronie zieleni) oraz zainteresowana urządzeniem grobu osoba fizyczna. To strony tej umowy cywilnej kształtują wzajemne prawa i obowiązki z niej wynikające. Wobec tego kontrola wzajemnie zaciągniętych zobowiązań następuje przed sądami powszechnymi. Wbrew twierdzeniom skargi ( stosownie do utrwalonego orzecznictwa sądowego – wyrok NSA oz. w Katowicach z dnia 19 marca 2001 r II SA/Ka 1110/99 , wyrok NSA z dnia 6 grudnia 1991 r I SA 1205/91 , wyrok SN z dnia 25 sierpnia 2011 r II CSK 649/10 ) budowa grobowca nie wymaga pozwolenia na budowę , gdyż nie stanowi obiektu budowlanego. To cmentarze, jako całość wymienione są w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89,poz. 414 ze zm.) a więc zaliczane są do budowli wchodzącej w zakres pojęciowy obiektu budowlanego. Wymogi związane z zakładaniem i urządzaniem cmentarzy reguluje ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( t.j. Dz. U. z 2000 r , nr 23 , poz. 295) a także rozporządzenie wykonawcze Ministrów Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r w sprawie urządzania cmentarzy , prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych ( Dz. U. nr 47, poz. 299 ze zm.) wraz z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U. nr 52 poz. 315) Ze skargi i akt administracyjnych wynika że dotyczy ona stałego grobu ziemnego zlokalizowanego na Cmentarzu [...] w K. na kwaterze XIV a, rząd [...], grób nr [...] w którym pochowani są zmarli M. W. (matka skarżącego), J. Z. i H. Z. ( dziadkowie ). Sprawa łączy się z zagadnieniem prawa do grobu przysługującego osobom uprawnionym wymienionym w art. 10 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( t.j. Dz.U. z 2000 r , nr 23 , poz. 295) . Ewentualne, zatem roszczenia dotyczące wyglądu czy charakteru grobu, w którym dokonano pochówku ( w braku zgody obu stron stosunku cywilnoprawnego) mogą być dochodzone na drodze cywilnoprawnej a właściwość organów administracji budowlanej jest wyłączona. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270).