IV SAB/Wr 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi K. W. na bezczynność Burmistrza Miasta O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta O. do rozpoznania wniosku skarżącego K. W. z dnia 1 lutego 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu, prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta O. w rozpatrzeniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Burmistrzowi Miasta O.; IV. zasądza od Burmistrza Miasta O. na rzecz skarżącego K. W. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. K. W. (dalej skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce w rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 1 lutego 2014 r. złożył za pośrednictwem systemu ePUAP wniosek o udzielenie przez Urząd Miejski w O. informacji publicznej dotyczącej umów cywilnoprawnych zawieranych przez osoby fizyczne z Gminą Miasto O. w styczniu 2014 r. tj.: 1. podania liczby umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. w miesiącu styczniu 2014 r.; 2. przesłania skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. w miesiącu styczniu 2014 r. Burmistrz O. decyzją z dnia [...] lutego nr [...] wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dn. 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił skarżącemu udostępnienia informacji. W uzasadnieniu podał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Od decyzji tej skarżący złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., które decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], powyższą decyzję uchyliło i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu pouczyło skarżącego, że nie ma możliwości nakazania innemu organowi udzielenia informacji, natomiast w sytuacji bezczynności organu, przysługuje mu wniesienie skargi do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że do dnia wniesienia skargi wniosek o udzielenie informacji publicznej nie został wykonany, również do dnia wniesienia skargi nie została mu doręczona żadna nowa decyzja administracyjna, ani żadne inne pismo w tej sprawie od Burmistrza. Skarżący odnosząc się do stanowiska Burmistrza dotyczącego konieczności "przetworzenia" informacji stwierdził, że nieprawidłowość tego stanowiska została wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Dalej wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów, decyzji i protokołów, ich analiza pod względem treści, są zwykłymi czynnościami, które nie mają wypływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów jako informacji publicznej przetworzonej. Zdaniem skarżącego odmowa udostępnienia informacji publicznej musi być dokonana w formie decyzji administracyjnej, a takiej mu nie doręczono. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosownych do sytuacji czynności prawnych lub faktycznych o skutkach prawnych. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno - technicznej albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Na równi z nieudzieleniem informacji orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W uzasadnieniu podał m.in., że po analizie wniosku skarżącego, dysponent informacji publicznej stwierdził, że w przypadku wniosku wnioskodawca żąda udzielenia informacji przetworzonej, co zgodnie z art. 3 ust.1 pkt. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. W dniu 2 lutego 2014 do skarżącego, na adres skrzynki w systemie e-puap zostało wysłane pismo wzywające do podania szczególnie istotnego interesu publicznego, dla którego niezbędne jest przetworzenie informacji publicznej. W odpowiedzi skarżący nie podał istotnego interesu publicznego, wobec czego Burmistrz w dniu 12 lutego 2014 r., uznając wnioskowaną informację za informację przetworzoną, wydał decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej ze względu na brak istotnego interesu publicznego. Decyzja podpisana podpisem elektronicznym w dniu 14 lutego 2014 r. została dostarczona na adres elektroniczny w e-puapie skarżącego W dniu 10 marca 2014 skarżący odwołał się od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z [...] marca 2014 r., uchylająca zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Zdaniem organu skarga na bezczynność Burmistrza nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ: 1. Skarżącemu zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego przysługuje skarga na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Nie przysługuje natomiast skarga na bezczynność Burmistrza, ponieważ organ pierwszej instancji jest związany decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zamieszczona na stronie 6 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, informacja o możliwości złożenia skargi na bezczynność burmistrza dotyczy sytuacji gdy wnioskodawca uważa, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest bezczynny - nie dotyczy postępowania umorzonego w całości lecz ewentualnego nie udzielenia informacji po złożeniu ponownego wniosku o jej udzielenie. 2. W obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylająca zaskarżoną decyzję i umarzająca postępowanie pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego. Przez "umorzenie postępowania pierwszej instancji" należy rozumieć umorzenie całego postępowania wszczętego na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a nie tylko postępowania administracyjnego w części dotyczącej wydania decyzji odmawiającej udzielenia informacji. Uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji powoduje, iż postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest zakończone, a zatem dopuszczalne jest jego umorzenie przez organ odwoławczy. Dopuszczalne jest umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w części w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie skorzystało z tej możliwości. Środek prawny przysługujący wnioskodawcy w celu uzyskania żądanej informacji to ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W literaturze i orzecznictwie jest ugruntowane stanowisko, że organy wyższego stopnia nie są uprawnione do wydawania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 in principio ustawy o dostępie do informacji publicznej (tzw. decyzji refomartoryjnej), ponieważ oznaczałoby to równocześnie nieuprawnione wprowadzenie dwóch odmiennych form działania administracji publicznej w odniesieniu do tej samej sprawy - informacja publiczna byłaby udostępniana raz w drodze czynności materialno-technicznej, a raz w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo złożonego charakteru przyjętego rozwiązania zagwarantowana jest ochrona prawna wnioskodawcy, gdyż ewentualna decyzja odmowna pierwszej instancji wydana przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych będzie podlegać stwierdzeniu nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż będzie dotyczyć sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną. Pismem z dnia 25 czerwca 2014 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i zarzuty skargi. Posiłkując się orzeczeniem sądowoadministracyjnym wskazał na specyfikę postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, do którego jedynie w wąskim zakresie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że wydana przez Kolegium Odwoławcze decyzja uchylająca decyzję I instancyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej i umarzająca postępowanie I instancji dotyczyła postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a nie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, gdyż to drugie postępowanie z racji swojego przedmiotu – nie podlegało ocenie organu odwoławczego. Podczas rozprawy, która odbyła się w dniu 1 lipca 2014 r. strony podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a przywołanego przepisu. Przy skardze na bezczynność organu sąd uwzględnia tę skargę tylko wówczas, gdy uzna, że w sprawie wystąpiła taka bezczynność. Dlatego też, zaistnienie bezczynności oznacza naruszenie prawa i wystąpienie materialnej przesłanki do uwzględnienia skargi w myśl art. 149 p.p.s.a. Natomiast bezzasadność skargi, czyli brak stanu bezczynności, prowadzi do jej oddalenia stosownie do art. 151 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze. zm.) dalej u.d.i.p. Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy k.p.a. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Przepis art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne, albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl ust. 2 powołanego unormowania cytowanej ustawy obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z normą ust. 3 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Przedmiotem niniejszej skargi jest zarzucona organowi bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci: 1. podania liczby umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. w miesiącu styczniu 2014 r.; 2. przesłania skanów umów cywilnoprawnych zawartych przez Gminę Miasto O. w miesiącu styczniu 2014 r. I Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy wydanie przez organ odwoławczy decyzji w następstwie której uchylono decyzję organu I instancji w całości i umorzono postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej oznacza, że Burmistrz nie był już zobowiązany, ani nawet uprawniony do podjęcia jakichkolwiek działań związanych z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. oraz czy decyzja ta rozstrzygała o umorzeniu całego postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej wszczętego wnioskiem w/w, czy też rozstrzygała o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, żądanej przez skarżącego. Ważne znacznie w niniejszej sprawie ma decyzja Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], którą uchyliło decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji publicznej, określonej wnioskiem z dnia 1 lutego 2014 r. Oznacza to, że rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji organu drugiej instancji ma charakter wiążący. Decyzja ta powoduje w skutkach stan powagi rzeczy osądzonej w sprawie, w której wydano decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zasada ta dotyczy bowiem także decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1998r., sygn. akt III SA 103/97, OSP 1999, z. 1, poz. 19 z glosą B. Adamiak). Jak wskazuje się w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 1998r. sygn.akt I SA/Gd 1279/96 (Lex nr 35931), cyt.: "Przyjęta w procedurze administracyjna konstrukcja umorzenia postępowań w drodze decyzji powoduje, iż stabilność decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania korzysta z tej samej ochrony jak każda inna decyzja. Wzruszenie jej może nastąpić jedynie w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, a nowa decyzja w tej samej sprawie wydana w zwyczajnym trybie zawsze musi spotkać się ze skutecznym zarzutem nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Wydanie w przedmiotowej sprawie w toku instancji decyzji ostatecznej obliguje Burmistrza do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 1 lutego 2014 r. na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wniosek winien on rozpoznać w terminach określonych w powyższej ustawie dla udostępnienia informacji publicznej lub wydania decyzji, liczonych od dnia doręczenia Burmistrzowi decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2014 r., przy czym przy zachowaniu identycznych okoliczności prawnych i faktycznych nie może odmówić wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej powołując taką samą podstawę prawną jak w uchylonej decyzji. Analiza taka została przeprowadzona w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2009 r., II SAB/Kr 65/09. Wyrok ten został utrzymany wyrokiem NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 557/10 (oba wyroki zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) a Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela tę argumentację. Wskazać przy tym równocześnie należy, że w orzecznictwie, przyjęte zostało, iż orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, Sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (art. 149 p.p.s.a.). Oznacza to, że opisana wyżej decyzja Kolegium z dnia 20 marca 2014 r., nr SKO.4541/19/14, pozostaje poza kontrolą Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jako, że badanie legalności tejże decyzji przekracza granice niniejszej sprawy. Równocześnie podkreślić należy, że żądanie udostępnienia informacji publicznej, chociaż bardzo szeroko interpretowane i realizowane, nie ma charakteru bezwzględnego i w pewnych okolicznościach organ może odmówić udzielenia takiej informacji. Prawo do informacji publicznej podlega bowiem ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę informacji niejawnych albo innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ustawy o dostępie do informacji). Mając na względzie powyższe, Sąd orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. Kolejna kwestia dotyczy oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., Sąd stwierdza czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co ma umożliwić stronie ewentualne dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w art. 417 § 3 kodeksu cywilnego, z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie - jak wskazano wyżej - organ pozostawał w bezczynności, lecz w ocenie Sądu bezczynność organu nie była zamierzona. Całokształt materiału dowodowego sprawy wskazuje, że organ starał się wyjaśnić wszystkie okoliczności istotne do załatwienia, zaś jego zaniechanie wynikało z przeprowadzonej przezeń wykładni prawa, której Sąd nie podzielił. W związku z powyższym orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. Sąd nie znalazł także podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o co wnioskował skarżący. Zgodnie bowiem z treścią z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Przy czym może on mieć zastosowanie tylko w przypadku uznania, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro zaś w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny. W związku z tym orzeczono tak jak w pkt. III wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.