I SAB/Wa 134/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Tomasz Wykowski Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi T. T. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie przyznania odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i ulicy [...] (nr hip. [...] i nr [...]) w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącego T. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] i ul. [...] (obecnie ul. [...] hip. [...] i ul. [...]) została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W styczniu 2012 r. z wnioskiem o zwrot bądź odszkodowanie za działki zlokalizowane przy ulicach J. i R. (numery KW [...]) wystąpiła M. T. W dniu 17 lutego 2012 r. do organu wpłynęły akta własnościowe nieruchomości, a w dniu 2 marca 2012 r. informacje z rejestru gruntów, wydruk mapy ewidencyjnej z wyrysowanymi przybliżonymi granicami nieruchomości "Hip. Nr [...]" i "Hip. Nr [...]" oraz kopia fragmentu rozliczenia powierzchni działek ewidencyjnych w nieruchomościach hipotecznych. Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. M. T. wezwała Prezydenta W. do zajęcia stanowiska w sprawie wniesionego przez nią w dniu 11 stycznia 2012 r. wniosku o zwrot bądź odszkodowanie za działki zlokalizowane przy ulicach [...] i [...]. Jednocześnie poinformowała, że do dalszego prowadzenia sprawy upoważniła syna T. T. Prezydent W. pismami z dnia 2 sierpnia 2012 r. wystąpił do Delegatury Biura Geodezji i Katastru Urzędu W. w Dzielnicy [...] o przesłanie kserokopii mapy z zaznaczonymi granicami hipotecznymi nieruchomości i granicami działek aktualnych, wydruku informacji z ewidencji gruntów oraz o przesłanie akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości. W dniu 16 sierpnia 2012 r. do organu wpłynęły informacje z rejestru gruntów, kopie fragmentu mapy ewidencyjnej i sytuacyjnej oraz wydruk mapy ewidencyjnej z warstwą hipoteczną. Przy piśmie z dnia 29 stycznia 2013 r. T. T. wskazał, że jest spadkobiercą po zmarłej M. T. , na potwierdzenie czego złożył odpis postanowienia Sądu Rejonowego [...] sygn. akt [...]. Pismami z dnia 20 lutego 2013 r. Prezydent W. zwrócił się do Dyrektora Archiwum Państwowego W. o przesłanie materiałów dotyczących przeznaczenia nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania W. zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. oraz do [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] w W. o udzielenie informacji kiedy rozpoczęto budowę budynków położonych przy ul. [...] i ul. [...] i [...] oraz o przesłanie kserokopii dokumentów potwierdzających datę wejścia w teren inwestora. W odpowiedzi pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w Dzielnicy [...] podniosło, że akta własnościowe nieruchomości zostały przekazane przy piśmie z dnia 15 lutego 2012 r. Pismem z dnia 22 lutego 2013 r. Prezydent W. poinformował T. T., iż w toku prowadzonego postępowania gromadzona jest dokumentacja, na podstawie której możliwe będzie określenie czy grunt objęty roszczeniem spełnia przesłanki określone art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem z uwagi na konieczność zgromadzenia dokumentacji nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość w terminie określonym przez art. 35 kpa. Jednocześnie organ poinformował, że przewidywany termin wydania decyzji to [...] maja 2013 r. Pismami z dnia 12 lipca 203 r Prezydent W. ponowił wcześniejsze pisma z lutego 2013 r. skierowane do Dyrektora Archiwum Państwowego W. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. oraz poinformował T. T., że nie zostały przesłane do sprawy materiały z Archiwum Państwowego W. oraz [...] Spółdzielni [...] wobec czego nie było możliwym rozpatrzenie wniosku. Przy czym podniósł, iż przewidywany termin zakończenia postępowania to [...] listopada 2013 r. W dniu 31 lipca 2013 rT. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w rozpoznaniu opisanego wniosku. W dniu 16 sierpnia 2013 r. do organu wpłynęły informacje udzielone przez [...] Spółdzielnię [...]" w W. Pismami z dnia 28 sierpnia 2013 r. Prezydent W. zwrócił się do Sądu [...] w W. o wydanie zaświadczeń z ksiąg wieczystych ozn. jako "[...]" i "[...]". Pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. organ zwrócił się do T. T. o dostarczenie, w terminie 7 dni pod rygorem zawieszenia postępowania, oryginałów lub uwierzytelnionych notarialnie kopii postanowień spadkowych po H. C. i H. C.– byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości. W dniu 21 sierpnia 2013 r. wpłynęły do organu dokumenty przekazane przez Archiwum Państwowe W. Przy piśmie z dnia 6 września 2013 r. T. T. przesłał żądane potwierdzone notarialnie postanowienia nabycia spadku. W dniu 24 września 2013 r. wpłynęły do organu żądanie zaświadczenia z ksiąg wieczystych nieruchomości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 464/13 odrzucił skargę T. T. z dnia 31 lipca 2013 r. na bezczynność Prezydenta W.., gdyż skarżący nie wniósł zażalenia w trybie art. 37 kpa. Akta sprawy wpłynęły do Prezydenta W. w dniu 10 lutego 2014 r. Pismem z dnia 10 lutego 2014 r. T. T., po wniesieniu zażalenia w trybie art. 37 kpa, ponownie wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] i ulicy [...] (nr [...]). Pismem z dnia 12 marca 2014 r. organ poinformował T. T., że w toku postępowania podjęto szereg czynności zmierzających do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. W chwili obecnej trwa analiza zebranej dokumentacji. Z uwagi na bardzo dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie wniosku o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w terminie określonym przez art. 35 kpa. Jednocześnie organ poinformował, że przewidywany termin wydania decyzji to 31 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. pismem z dnia 12 marca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Podkreślił, że w toku prowadzenia postępowania podjęto czynności zmierzające do zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego do wydania prawidłowej decyzji merytorycznej. Pismem z dnia 12 marca 2014 r. strona została poinformowana o przyczynach niedotrzymania terminu określonego w art. 35 kpa oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania do dnia 31 sierpnia 2014 r. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] r. uznał zażalenie T. T. z dnia 28 października 2013 r. na bezczynność Prezydenta W. za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Akta sprawy zostały zwrócone do Prezydenta W. w dniu 4 kwietnia 2014 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. skarżący wskazał na uzasadnione obawy, że podany termin podjęcia decyzji w sprawie nie zostanie dotrzymany jak terminy poprzednio wyznaczone przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, Sąd administracyjny winien ocenić - w oparciu o akta sprawy - czy organ administracji załatwiając sprawę podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 12 § 1 i 77 § 1 kpa). Ponadto z przepisu art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). O każdym przypadku nie załatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Powyższe przepisy wyznaczają bowiem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konieczność rozdzielenia znaczeniowego pojęć "bezczynność" i "przewlekłość". Przyjmuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia gdy w prawnie ustalonym terminie organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności przez co nie dochodzi do zakończenia sprawy tj.: wydania decyzji lub postanowienia, względnie podjęcia aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, nie pozostaje jednak w bezczynności, a podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 kpa ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/1). Zatem bezczynność organu to niewydawanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Wobec czego organ prowadzi postępowanie przewlekle gdy działania organu są opieszałe, niesprawne i nieskuteczne, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1181/13). Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez Sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przy czym to do Sądu należy określenie, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy też przewlekłość postępowania. Przedmiot postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność organu jak i przewlekłe prowadzenie postępowania, stanowi bowiem zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12). Dlatego rozpoznający taką skargę Sąd dopiero w dacie wyrokowania rozstrzyga o tym, czy w sprawie zaistniał stan "bezczynności" lub "przewlekłości" i orzeka odpowiednio o zastosowaniu środków przewidzianych w art. 149 p.p.s.a. bądź skargę oddala. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skarga w istocie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania. W sprawie zaistniały bowiem przesłanki uzasadniające stwierdzenie nie bezczynności, jak wnosił skarżący, a przewlekłego prowadzenia postępowania przez Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...] (nr hip. [...] i nr [...]). W ocenie Sądu, postępowanie Prezydenta W. niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 kpa. Podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Jednocześnie zauważyć należy, że organ nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i pomimo upływu ustawowego terminu określonego art. 35 § 1 kpa nie zakończył postępowania. Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpatrzenia opisanego wniosku w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tym miejscu wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miały takiego charakteru. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka zaszła w przedmiotowej sprawie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że organ dokonywał czynności w sprawie niesystematycznie, w znacznych odstępach czasowych i z reguły jako reakcję na pisma skarżącego. Przy czym dokonywane przez organ czynności nie zmierzały bezpośrednio do zakończenia postępowania. Zauważyć również należy, że czynności dokonane w sprawie na przestrzeni ponad 2,5 roku Prezydent W. niewątpliwie mógł dokonać w czasie znacznie krótszym. Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Dotyczy to również spraw skomplikowanych i wymagających zgromadzenia dokumentów. Ponadto brak możliwości zakończenia postępowania - pomimo starań organu, które muszą znajdować odzwierciedlenie w aktach sprawy - powinien zostać zakomunikowany stronie niezwłocznie po upływie terminów ustawowych. W niniejszej sprawie organ o niemożności zakończenia postępowania w terminie zawiadomił stronę dopiero pismem z dnia 22 lutego 2013 r. Przy czym nie załatwił sprawy w terminie wskazanym w ww. piśmie, tj. do dnia 31 maja 2013 r., jak również w terminie wynikającym z postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...]. Wobec czego postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa. Jednocześnie organ w sprawie działa opieszałe, niesprawnie i nieskutecznie co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy, w sytuacji gdy mogła ona być rozstrzygnięta w terminie krótszym. Przy czym od dnia 4 kwietnia 2014 r., tj. wpływu do organu I instancji akt administracyjnych sprawy wraz z postanowieniem Wojewody nr [...], Prezydent W. nie dokonał żadnej czynności. Natomiast wystąpienie przez stronę ze skargą na bezczynność organu nie uzasadniało braku działań organu w celu załatwienia sprawy - wręcz przeciwnie, organ powinien się zmobilizować aby niezwłocznie zakończyć postępowanie. Tymczasem w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że skarżący pismem z dnia 12 marca 2014 r. został poinformowany o terminie zakończenia postępowania do 31 sierpnia 2014 r. Powyższe obrazuje niewłaściwe podejście Prezydenta W. do potrzeby rychłego zakończenia postępowania. Podejście to obrazują również terminy zakończenia sprawy wyznaczane przez organ pismami z dnia 22 lutego 2013 r. i z dnia 12 marca 2014 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. (sygn. akt IV SA 105/00, Lex 53462) zwrócił uwagę na to, że: "zasada sformułowana w art. 6 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 kpa. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 kpa, zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa." Na względzie należy mieć również treść art. 1 i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61., poz. 284 ze zm.). Stosownie do tych przepisów każdy obywatel kraju podlegającego jurysdykcji Konwencji ma prawo do rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie. Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84). Ponadto także zgodnie z art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowiącego o prawie do dobrej administracji, podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Z tych względów Sąd uznał, że zaistniałe w sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.