II GSK 2581/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędziowie NSA Andrzej Kisielewicz Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. .Spółki z o.o.w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 424/14 w sprawie ze skargi M.Spółki z o.o. w Sz. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2013 r. nr . w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnej strefie ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz M. .Spółki z o.o. w Sz. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 424/14, wydanym w sprawie ze skargi M.spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sz. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia 13 grudnia 2013 r. nr . w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, oddalił skargę. W sprawie dokonano następujących ustaleń: Decyzją Nr . z dnia 7 września 2006 r., wydaną przez Zarządzającego Specjalną Strefą Ekonomiczną "S.", M.spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Sz., zwana dalej: "spółką", uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej "S.". W myśl warunków tego zezwolenia na spółce ciążył obowiązek poniesienia na terenie omawianej strefy wydatków inwestycyjnych w kwocie co najmniej 200.000 EURO do dnia 31 grudnia 2009 r., a także utworzenie nowych miejsc pracy dla co najmniej 15 pracowników, w rozumieniu § 3 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 222, poz. 2253 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem", do dnia 31 grudnia 2007 r., i utrzymania przyrostu netto utworzonych nowych miejsc pracy, w rozumieniu § 3 ust. 6 wspomnianego rozporządzenia, do dnia 31 grudnia 2012 r. W myśl § 3 ust. 6 powołanego rozporządzenia, przez nowo zatrudnionych pracowników należy rozumieć liczbę pracowników zatrudnionych po dniu uzyskania zezwolenia, w związku z realizacją nowej inwestycji, jednak nie później niż w okresie trzech lat od zakończenia inwestycji. Liczba pracowników oznacza pracowników zatrudnionych na pełnych etatach w okresie jednego roku wraz z pracownikami zatrudnionymi na niepełnych etatach oraz pracownikami sezonowymi, w przeliczeniu na pełne etaty. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia, utworzenie nowych miejsc pracy oznacza przyrost netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją nowej inwestycji w stosunku do średniego zatrudnienia w okresie 6 miesięcy przed dniem uzyskania zezwolenia. Stosownie do postanowienia Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 12 października 2012 r. wszczęto przeciwko spółce postępowanie kontrolne w zakresie wywiązywania się z warunków finansowania pomocy ze środków publicznych w latach 2009-2011, a także rzetelności deklarowanych podstaw opodatkowania oraz prawidłowości obliczania i wpłacania podatku dochodowego od osób prawnych za 2011 r. W świetle wyniku kontroli spółki, zawartego w skierowanym do spółki piśmie Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w K. z dnia 15 lutego 2013 r., na 15 badanych obszarów działalności, nie stwierdzono nieprawidłowości w 14 badanych obszarach. Badając zaś rzetelność deklarowanych przez spółkę podstaw opodatkowania podatku od osób prawnych w 2001 r. stwierdzono w tym zakresie nieistotne zaniżenie zobowiązania podatkowego spółki, bo o kwotę 158 zł, uznaną przez spółkę. Według organu dochód spółki wyniósł 3.399.855,,75 zł, podczas gdy według deklaracji spółki dochód wyniósł 3.399.697,42. Natomiast jedyną nieprawidłowością stwierdzoną w działalności spółki był brak wywiązania się jej z wymogu utrzymania zatrudnienia na poziomie 15 etatów, gdyż w roku 2009 i w roku 2010 zatrudnienie zmalało, odpowiednio do 10,5 i 11,08 etatów. Wspomniane niedopełnienie przez spółkę warunków zezwolenia Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. zasygnalizował Ministrowi Gospodarki tzw. notą sygnalizacyjną z dnia 5 marca 2013 r. Minister Gospodarki wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej, stosownie do przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm., dalej "u.s.s.e."). W myśl tego przepisu, zezwolenie może być cofnięte albo zakres lub przedmiot działalności określony w zezwoleniu może zostać ograniczony, jeżeli przedsiębiorca rażąco uchybił warunkom określonym w zezwoleniu. Zważywszy na wymóg uprzedniego zasięgnięcia opinii od zarządzającego strefą ekonomiczną, o którym mowa w art. 16 ust. 5 u.s.s.e,, wezwano zarządcę wspomnianej strefy ekonomicznej do wydania opinii w przedmiocie cofnięcia spółce omawianego zezwolenia. W związku z powyższym postępowaniem w piśmie z dnia 26 kwietnia 2013 r. spółka skierowała do Ministra Gospodarki obszerne wyjaśnienia. Jak podkreśliła, do 31 grudnia 2009 r. poniosła wyższe nakłady inwestycyjne, niż przewidziana w zezwoleniu kwota 200.000 EURO, gdyż nakłady te wyniosły 227.432 EURO. W świetle wyjaśnień spółki właścicielem większości udziałów był P. J., prowadzący działalność pod nazwą P.w I., dalej I.. Głównym odbiorcą produktów wytwarzanych, zarówno przez spółkę, jak i I., był przemysł motoryzacyjny. Utworzenie nowego podmiotu, jakim była spółka, wiązało się z większymi problemami organizacyjnymi, niż pierwotnie zakładano. W szczególności brak było dostatecznie silnych powiązań gospodarczych, pozwalających spółce swobodnie funkcjonować na rynku, co powodowało także niechęć banków do finansowania jej działalności gospodarczej, jako obarczonej ryzykiem niewypłacalności. Pociągnęło to za sobą mniejszy rozmiar produkcji w spółce niż to pierwotnie zakładano w jej Biznes Planie. Dlatego w początkowym okresie spółka była finansowana ze środków własnych, a dystrybucją jej wyrobów zajmowało się przedsiębiorstwo żony P.J. o nazwie P. K. Cz.. Obecnie spółka coraz więcej swojej produkcji kieruje do innych odbiorców. Wspomniane trudności organizacyjne spowodowały konieczność zmniejszenia zatrudnienia, poprzez czasowe kierowanie części pracowników do przedsiębiorstwa I., co miało miejsce w latach 2009-2010. Niemniej, w następstwie podjęcia szeregu inwestycji, w latach 2011-2012 zatrudnienie w spółce znacząco wzrosło ponad 15 etatów przewidzianych w zezwoleniu nr .. Wzrosło ono do 20,92 etatów w 2011 r. do 22,46 etatów w 2012 r. Okresowe zmniejszenie zatrudnienia w spółce latach 2009-2010, poprzez delegowanie pracowników spółki do przedsiębiorstwa I., zdaniem spółki, nie było przejawem rażącego uchybienia warunkom określonym w zezwoleniu, o którym mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e, lecz ekonomiczną koniecznością, nie przewidywaną wcześniej. Jednakże, w odniesieniu do wymogu zatrudnienia, wspomniany wymóg został znacząco nadrobiony w latach późniejszych. W swoich wyjaśnieniach spółka podkreślała zgodność obecnej realizacji swej działalności z celami Specjalnej Strefy Ekonomicznej "S.". Inicjatywa gospodarcza spółki przyczyniła się do trwałego rozwoju gospodarczego, zorientowanego na dojrzałą gospodarkę rynkową, połączoną ze wzrostem zatrudnienia i rewitalizacją dotychczasowych zdegradowanych terenów poprzemysłowych. Wskazanym na wstępie postanowieniem Minister Gospodarki utrzymał w mocy postanowienie Zarządzającego z dnia 13 maja 2013 r., w którym wyrażono pozytywną opinię w sprawie cofnięcia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w omawianej strefie ekonomicznej. Materialnoprawną podstawę postanowienia stanowił wspomniany przepis art. 16 ust. 5 "u.s.s.e. Dla wyniku sprawy za decydujące przyjęto ustalone w sprawie zmniejszenie przez spółkę w latach 2009-2010 wymaganego progu zatrudnienia, wynoszącego 15 etatów, co stanowiło, zdaniem organu, przejaw rażącego uchybienia przez spółkę warunkom określonym w zezwoleniu. W następstwie skargi wniesionej przez spółkę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, skargę tę oddalił. W zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, podzielając stanowisko organu o rażącym uchybieniu przez spółkę warunkowi zezwolenia Nr . z dnia 7 września 2006 r., jakim było utrzymanie zatrudnienia na poziomie 15 etatów przez cały wspomniany okres działalności spółki. Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w przepisach art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa materialnego w związku z pkt II ppkt 2 Zezwolenia nr . w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 u.s.s.e. poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie Strefy, co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek ten będzie niespełniony jeśli świadczenie pracy przez zatrudnionych pracowników w Specjalnej Strefie Ekonomicznej, będzie odbywało się w ramach czasowej delegacji spoza Strefy, lecz na rzecz skarżącego, podczas gdy literalne brzmienie wskazanych norm nie ogranicza pracodawcy w możliwości czasowego delegowania pracowników do pracy poza Strefą i świadczenia przez nich pracy w tym okresie na rzecz pracodawcy w Strefie, 2. § 3 ust. 3 i 6 powołanego rozporządzenia w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przy ocenie spełnienia warunku zatrudnienia przez przedsiębiorcę przy prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie strefy, co najmniej 15 nowych pracowników, polegające na błędnym przyjęciu, że warunek zatrudnieniowy utrzymania nowych miejsc pracy powinien być kontrolowany w ujęciu rocznym w chwili uzyskania zezwolenia, w sytuacji gdy zgodnie z § 3 ust. 3 w/w rozporządzenia utworzenie nowych miejsc pracy, oznacza przyrost (a wiec stopniowe zwiększanie zatrudniania) netto miejsc pracy w danym przedsiębiorstwie w związku z realizacją inwestycji w stosunku do średniego zatrudnienia i należy go odnosić do czasu trwania realizacji całej inwestycji. 3. art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. poprzez błędne przyjęcie, że uchybienie przez skarżącego warunkom Zezwolenia nr .miało charakter rażący, w sytuacji gdy ewentualne uchybienie skarżącego warunkom w/w Zezwolenia w zakresie zatrudnienia oceniane z punktu widzenia przesłanek wynikających art. 3 pkt. 1-7 u.s.s.e. nie miało charakteru rażącego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżącego. W szczególności Sąd nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności: czy pracownicy oddelegowani czasowo do prac w I. świadczyli pracę na rzecz przedsiębiorcy, tj. spółki M. prowadzącej działalność gospodarczą na terenie strefy, czy tymczasowe świadczenie pracy przez pracowników M. miało negatywny wpływ lub w jakikolwiek sposób spowolniło rozwój gospodarczy terenu szydłowieckiego w rozumieniu art. 3 u.s.s.e. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. Jak to trafnie zarzuciła skarga kasacyjna w następstwie akceptacji przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia w sprawie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., w związku z art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e. Istotnym mankamentem zaskarżonego postanowienia jest niedostrzeżenie przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji charakteru decyzji cofającej zezwolenie, o której mowa w art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., jako wydanej w ramach administracyjnego uznania (tzw. decyzja uznaniowa). Decyzja ta, na co wyraźnie wskazuje wykładnia językowa przepisu art. 19 ust. 3 pkt 2 u.s.s.e., poprzez użycie wyrazów "Zezwolenie może być cofnięte", ma taki właśnie charakter. W świetle piśmiennictwa i orzecznictwa w przypadkach, w których rozstrzygnięcie sprawy powierzone zostało tzw. uznaniu administracyjnemu, co zachodzi wówczas, gdy norma prawna nie przewiduje obowiązku określonego zachowania się organu, lecz możliwość wyboru sposobu załatwienia sprawy, na organie ciąży obowiązek wyważenia przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/el. 2016, a także wyrok NSA w Wrocławiu z dnia 23 czerwca 1995 r.,SA/Wr 2744/94, LEX nr 26845). W myśl wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Innymi słowy, wynikający z art. 7 k.p.a. wymóg wyważenia przy załatwianiu sprawy, interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w realiach sprawy odnosi się także do opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, czego nie wzięto pod uwagę. Ponadto istotnym mankamentem zaskarżonego postanowienia, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, co trafnie podniosła skarga kasacyjna, jest niewyjaśnienie i nierozważenie przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy dla dokonania całościowej oceny spółki przez cały okres jej dotychczasowej działalności objętej ramami zezwolenia Nr . z dnia 7 września 2006 r., pod kątem, czy ta działalność jest do pogodzenia z celami ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia w sprawie starachowickiej specjalnej strefy ekonomicznej. Wręcz razi wybiórcze ograniczenie się jedynie do wytknięcia spółce braku wywiązania się w latach 2009-2010 z wymogu utrzymania zatrudnienia na poziomie 15 etatów, bez jednoczesnego rozważenia zasadności wyjaśnień spółki, co do przyczyn tego stanu rzeczy, a także niewzięcie pod uwagę wysoce korzystnych efektów jej działalności, jak choćby z nadwyżką zwiększenia zatrudnienia w dalszych latach, ponad wymóg 15 etatów, o czym była już mowa. Opiniując pozytywnie cofnięcie spółce zezwolenia w oparciu o wspomniany wynik kontroli, organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji, nie wzięły także pod uwagę, poza okresowym obniżeniem zatrudnienia w latach 2009-2010, braku istotnych nieprawidłowości w działalności spółki, co wskazuje na pozytywną ocenę jej działalności. Również, co jest mankamentem postępowania, w najmniejszym stopniu nie zajęto się kwestią ewentualnych skutków społeczno-gospodarczych cofnięcia zezwolenia, jeżeli jego następstwem byłaby upadłość spółki. W tym stanie sprawy, uwzględniając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji odniesie się do wskazanych wyżej kwestii. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.