I OSK 3030/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Jabłonna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 169/14 w sprawie ze skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 169/14 oddalił skargę Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Starosta Legionowski, po rozpatrzeniu wniosku J. K. i J. K., decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w C., oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 z obr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wskazane działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Jabłonna, ponieważ w dniu, w którym decyzja Wójta Gminy Jabłonna z [...] lipca 1998 r. zatwierdzająca podział stała się ostateczna, projektowana droga 10 KDW, pod którą przeznaczone były przedmiotowe działki, nie była zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych, o których mowa w art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. drogi gminnej, powiatowej, wojewódzkiej lub krajowej. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. i J. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta Legionowski decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w uzasadnieniu przedstawiając podobne argumenty. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. K. i J. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewoda Mazowiecki wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż na wniosek J. i J. K. Wójt Gminy Jabłonna decyzją z dnia [...] lipca 1998 r., nr [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 oraz art. 98 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] (dz. [...]) i KW [...] (dz. nr [...]), położonej na terenie wsi C. gm. Jabłonna. Na podstawie dokonanego podziału wyodrębniono m.in. działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...]m2 i nr [...] o pow. [...]m2 przeznaczone pod drogę obsługującą nowopowstałe działki. W ocenie Wojewody Mazowieckiego istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w wyniku zatwierdzonego przez Wójta Gminy Jabłonna podziału nieruchomości doszło do wydzielenia działek gruntu pod drogę publiczną, ze skutkami, o jakich mowa w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., tj. przejęcia działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] na własność Gminy Jabłonna, która winna wypłacić dotychczasowemu właścicielowi stosowne odszkodowanie. Zdaniem organu dodatkowo dla ustalenia sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi, konieczne jest odwołanie do przepisu prawa międzynarodowego – art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności. Z przepisu tego wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (patrz m.in. James and Others przeciw Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 21 lutego 1986 r., Series A nr. 98, str. 29-30, § 37, oraz Sporrong and Lónnroth v. Sweden. judgment of 23 September 1982, Series A no. 52, p. 24, §61). W ocenie Wojewody Mazowieckiego dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (sprawa nr 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. W dalszej części orzeczenia Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób, w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. Z projektu podziału wynikało, że droga zlokalizowana na przedmiotowych działkach (ul. [...]) będzie zapewniała dojazd do dróg gminnych właścicielom kilku działek. Trudno więc uznać, żeby ul. [...] była wydzielona tylko dla jej właściciela. Skarżący nie mieli możliwości wyboru korzystania z niej w inny sposób. Droga ta (ul. [...]) jest połączona z ul. [...], a zatem wchodzi w sieć dróg ogólnodostępnych. Dlatego podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, organ uznał, że skoro doszło do pozbawienia prawa własności w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji, to konieczne jest ustalenie odszkodowania. Wojewoda Mazowiecki stwierdził ponadto, że organ I instancji błędnie powołuje się na literalną treść art. 98 ust. 3 u.g.n. jako podstawę negatywnego rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że doszło do publicznoprawnego pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zdaniem organu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 są przepisami, które nakazują ustalenie odszkodowania za władcze przejęcie nieruchomości. Dlatego materialnoprawną podstawą ustalenia odszkodowania powinien stanowić w tym przypadku art. 129 ust. 5 u.g.n. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że dla bytu prawnego sprawy administracyjnej, a więc istnienia przedmiotu postępowania, prawnie obojętne jest, w oparciu o które konkretne normy administracyjnego prawa materialnego będzie ona mogła być przez organ administracji publicznej rozstrzygnięta. Istotne jest bowiem wyłącznie występowanie w systemie prawnym elementów materialnego stosunku administracyjnego obejmującego przedmiot postępowania. Jeżeli zatem w toku postępowania okaże się, że dla ustalonego stanu faktycznego należy zastosować inną podstawę prawną niż ta, która została przyjęta we wcześniejszych fazach postępowania, nie oznacza to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sprawa ta ma nadal swój przedmiot, aczkolwiek podlegający innej kwalifikacji prawnej. Przedmiotem tym jest zaś w niniejszej sprawie zgłoszone przez J. i J. K. w dniu 6 maja 2011 r. żądanie ustalenie odszkodowania za utracone prawo podmiotowe do nieruchomości, stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Okolicznością niesporną jest zaś, że sprawa ta podlega rozpoznaniu na gruncie przepisów postępowania administracyjnego (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.), a uprawniony do uzyskania odszkodowania podmiot nie cofnął zgłoszonego w tym przedmiocie żądania. Skargę na powyższą decyzję wniosła Gmina Legionowo, zarzucając naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że stanowisko organu II instancji co do zasady jest prawidłowe, jednakże wymaga uzupełnienia. Sąd powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że dokonując wykładni art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w kontekście art. 98 ust. 3 u.g.n. należy mieć na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Trybunał stwierdził, że podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. W takim przypadku podstawą ustalenia odszkodowania powinien być jednak nie art. 98 ust. 3 lecz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący wypłacenie odszkodowania, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Za przepisy nakazujące w takich okolicznościach wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 332/10). Zdaniem Sądu nie ma więc racji skarżąca Gmina twierdząc, że ewentualne odszkodowanie powinno być ustalane w procesie cywilnym, prowadzonym przed sądem powszechnym. Jeśli istotnie doszło do naruszenia praw majątkowych J. i J. K. na gruncie art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 21 ust. 2 Konstytucji, to odbyło się to w ramach stosunku publicznego. W konsekwencji przyjąć należy, że jeśli nie dojdzie do porozumienia w kwestii odszkodowania pomiędzy dotychczasowymi właścicielami nieruchomości a podmiotem publicznym w drodze negocjacji, to odszkodowanie za to naruszenie powinno być przyznawane w trybie administracyjnym, jako że podstawa prawna do tego istnieje i została wskazana. Sąd zauważył jednak, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii ustalenia odszkodowania za tzw. faktyczne wywłaszczenie nie jest jednolite. W wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1092/08, Naczelny Sąd Administracyjny bez zastrzeżeń zaakceptował pogląd Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (LEX nr 552272). Z kolei w wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10, Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił stanowisko, zgodnie z którym o wypłacie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę decydowało łączne spełnienie dwóch przesłanek określonych przez ETPCz w sprawie Bugajny, którymi są: połączenie wyodrębnionej nieruchomości z siecią dróg publicznych oraz stwierdzenie, że służy ona ogółowi użytkowników – kładąc nacisk na samoograniczenie po stronie właściciela godzącego się na powstanie na jego działce drogi, która nie ma charakteru publicznego, co nie może rodzić po stronie państwa obowiązku odszkodowawczego (LEX nr 1149215). Pośrednie stanowisko wyrażono natomiast w wyroku z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1365/12 (LEX nr 1433626), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "o możliwości zastosowania art. 98 ust. 3 u.g.n. możemy co do zasady mówić wówczas, gdy istnieje decyzja podziałowa wydana na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości oraz wydzielenie na jej podstawie nowej nieruchomości nastąpiło pod drogę publiczną - gminną, powiatową, wojewódzką czy krajową. Niemniej jednak uwzględniając różne sytuacje życiowe Sąd dopuszcza, w drodze wyjątku, sytuacje tzw. nieformalnego wywłaszczenia z prawa własności nieruchomości na cele drogowe i łączący się z tym obowiązek ustalenia i wypłaty odszkodowania. Przypadki tego rodzaju działań nie są jednak i nie będą częste". Opierając się także na innych orzeczeniach NSA (np. wyrok z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2548/12; wyrok z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2229/11 – ten ostatni co do rozumienia drogi publicznej i jej ogólnodostępności w kontekście wyroku ETPCz w sprawie Bugajny) uznać można, że wykluczone jest ustalenie odszkodowania wówczas, gdy właściciel działki zajętej pod drogę wewnętrzną może w ramach dostępnych mu instrumentów prawnych skutecznie sprzeciwić się powszechnemu, ogólnodostępnemu korzystaniu z drogi, albo gdy korzystanie z drogi wewnętrznej przez innych właścicieli działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości odbywa się w ramach służebności gruntowej, a więc wówczas, gdy przy ograniczonej dostępności do drogi były właściciel mógł otrzymać ekwiwalent za możliwość korzystania z jego własności. Ponieważ organ I instancji co do zasady odrzucił możliwość przyznania w trybie administracyjnym odszkodowania wyłącznie w oparciu o art. 98 ust. 3 u.g.n., z pominięciem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji, nie badając, czy ul. [...], pod którą znajdują się działki nr [...] i [...], jest trwale połączona z siecią dróg publicznych i czy w związku z tym można przyjąć, że jest ulicą ogólnodostępną, czy też właściciele mogą skutecznie przeciwstawić się powszechnemu korzystaniu z tej drogi lub też, czy korzystanie to ma ograniczony i ekwiwalentny charakter z uwagi na ewentualne służebności gruntowe – zastosowanie przez Wojewodę Mazowieckiego jako podstawy rozstrzygnięcia art. 138 § 2 k.p.a. było w tej sytuacji uzasadnione. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i muszą być ustalone w drodze postępowania dowodowego przez organ I instancji. Zauważono przy tym, że z decyzji podziałowej nie wynika, że warunkiem podziału było ustanowienie służebności drogowych lub sprzedaż udziałów w drodze wewnętrznej (art. 99 u.g.n.), co może być istotne przy ocenie ogólnodostępności tej drogi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Jabłonna, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a także art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że uczestnikom postępowania – Państwu K. może – po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie – przysługiwać odszkodowanie od Gminy Jabłonna za wydzielenie działek drogowych do obsługi działek nowopowstałych na skutek podziału, podczas gdy te działki drogowe nadal stanowią własność uczestników, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Obywatela poprzez niewłaściwe zastosowanie, względnie błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wydzielenie działek drogowych do obsługi działek nowopowstałych w wyniku podziału w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy taka podstawa na gruncie prawa nie istnieje; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylającą prawidłową decyzję Starosty Legionowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie w całości ww. wyroku i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a., uchylenie decyzji organu II instancji i utrzymanie w mocy decyzji Starosty Legionowskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r.; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyraźnie podkreślić, że w sprawie bezsporne jest, że działki ewidencyjne nr [...] i [...] powstały w wyniku podziału nieruchomości zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Jabłonna z dnia [...] lipca 1998 r. dokonanego na wniosek J. i J. K. W decyzji podziałowej podano, które działki przeznaczone są pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe oraz wskazano że działki nr [...] i [...] przeznaczone są pod drogę obsługującą nowopowstałe działki. Jako podstawę prawną decyzji wskazano przepisy art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podano również, że podział jest zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Jabłonna z dnia 23 listopada 1994 r. w którym teren objęty podziałem w tym działki ewidencyjne nr [...] i [...] stanowił obszar przeznaczony pod mieszkalnictwo i usługi średnio intensywne, oznaczony symbolem planu 43M-Uśr. Decyzja podziałowa nie zawierała żadnych dodatkowych warunków. Stąd odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy mieć na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej tj. [...] lipca 1998 r., czyli wskazaną w decyzji podziałowej podstawę prawną jej wydania w obowiązującym wówczas brzmieniu. Wskazany w decyzji przepis art. 93 ust. 1 ustawy stanowił "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94", zaś powołany art. 96 ust. 1 stanowił "Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Dla oceny prawnej decyzji podziałowej z dnia [...] lipca 1998 r. istotny jest wskazany w podstawie prawnej jej wydania przepis art. 98 ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji. Przepis art. 98 ust. 1 miał wówczas następującą treść "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi przechodzi na rzecz gminy. Jeżeli podział nieruchomości stanowiącej własność gminy został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi wygasa". Dalsza część art. 98 miała następującą treść: ust. 2 Wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy do działek gruntu wydzielonych pod drogi składa wójt, burmistrz albo prezydent miasta, zaś ust. 3 Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przez okres kilku lat gmina Jabłonna wpisana była w ewidencji gruntów jako właściciel działek ewidencyjnych nr [...] i [...], wynika również, że wydane były decyzje o warunkach zabudowy na rzecz osób trzecich, w których podawano, że dostęp do drogi publicznej zapewniają działki nr [...] i [...]. Nadto na drodze zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] gmina Jabłonna z własnej inicjatywy i na własny koszt wykonała oświetlenie drogi, oraz podjęła uchwałę o nadaniu jej nazwy ulica [...]. Tym samym odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy mieć na uwadze okoliczności tej konkretnej sprawy. Ponadto dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy mieć również na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r., w którym Trybunał między innymi uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wraz z uzasadnieniem winien stanowić istotny element przy ocenie zasadności zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, albowiem one mają fundamentalne znaczenie w sprawie. W zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazano na art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art.21 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji poprzez przyjęcie, że przepisy te mogą stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, oraz zarzucono naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy poprzez ich niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są częściowo zasadne, to jest w części dotyczącej oceny prawnej dokonanej przez Sąd I instancji z którą nie w pełni się zgadza. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. Ponadto przepis art. 129 ust. 5 ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taką samodzielną podstawą prawną nie może być wyłącznie art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji. Wskazane przepisy muszą być uwzględniane przy wykładni innych przepisów ustawowych w tym przypadku przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, natomiast nie można z nich wyprowadzić wyłącznej podstawy prawnej do przyznania odszkodowania. Należy bowiem mieć na uwadze, że w sprawie w której orzeka Europejski Trybunał Praw Człowieka, inny jest przedmiot sprawy, strony postępowania, a także podstawa prawna wydanego wyroku. Stąd też nie można z podstawy prawnej w oparciu o którą orzeka Europejski Trybunał Praw Człowieka, wywodzić wprost samodzielnej podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, natomiast wyrok Europejskiego Trybunału powinien być uwzględniony przy wykładni przepisów, a tym samym stanowić pewien punkt odniesienia przy ocenie rozpoznawanej sprawy. Tym bardziej, że okoliczności faktyczne w sprawie w której orzekał Europejski Trybunał Praw Człowieka i okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawie są praktycznie tożsame. W sprawie Bugajny decyzja podziałowa została wydana w dniu 15 listopada 1999 r. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami i na jej podstawie niektóre działki zostały przeznaczone na cele budowlane, a kilka z nich została przeznaczona pod drogi wewnętrzne, decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stała się ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Podobnie jak w niniejszej sprawie gdzie decyzja podziałowa została wydana [...] lipca 1998 r. również na podstawie art. 98 ust.1 i zgodnie z obowiązującym wówczas planem, przeznaczając kilka działek pod budownictwo mieszkaniowo-usługowe, a działki nr [...] i [...] przeznaczono pod drogę obsługującą nowe powstałe działki. Należy jeszcze podkreślić, że w obu sprawach w dacie wydania decyzji, art. 98 ust. 1 ustawy stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy, z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, o orzeczenie o podziale prawomocne, zaś ust. 3 regulował kwestię odszkodowania. Dopiero z dniem 15 lutego 2000 r. brzmienie art. 98 ust. 1 ustawy uległo zmianie stanowiąc, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Mając na uwadze, że decyzje podziałowe: w rozpoznawanej sprawie i w sprawie Bugajny zostały wydane na tej samej podstawie prawnej i w podobnych okolicznościach sprawy, wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. powinien być uwzględniany przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Stąd też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie skargi Gminy Jabłonna na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r., jest zasadny w części dotyczącej niezastosowania tego przepisu, natomiast jest niezasadny w tej części, w której skarżący kasacyjnie stwierdza, że art. 98 ust. 1 i ust. 3 powinien stanowić podstawę uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 134 § 1 p.p.s.a., art.141 § 4 p.p.s.a w związku z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego i błędne przyjęcie, że po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, skarżącym może przysługiwać odszkodowanie, należy stwierdzić, że zarzut ten jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na s. 9 wskazał, że zasadnie Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji, wskazał równocześnie jakie okoliczności powinny jeszcze zostać wyjaśnione przez organ I instancji, które mają pozwolić ocenić jaki jest charakter ulicy [...]. Należy zauważyć, że okoliczności, które mają być jeszcze wyjaśnione są zbieżne z tymi, które brał pod uwagę Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekając w sprawie Bugajny. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna jest niezasadna, pomimo częściowo innego poglądu prawnego, co do podstawy prawnej, która winna mieć w sprawie zastosowanie, samo rozstrzygnięcia jest prawidłowe i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.