I OSK 264/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 530/14 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 530/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Wójt Gminy Ciechocin na podstawie art. 3, art. 4, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 17 pkt 5, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 98, art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a także art. 104 k.p.a., decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił S. K. przyznania pomocy w formie zwrotnego zasiłku celowego w wysokości 1000 zł na zakup węgla z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Odwołując się od decyzji, S. K. przedstawił swoją sytuację życiową, w szczególności stan zdrowia, wywodząc, że oczekiwana pomoc winna mu być udzielona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 3, art. 4, art. 8 oraz art. 41 ust. 1 i 2, w zw. z art. 39 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 4 art. 150 ww. ustawy o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2014 r., również z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na powyższą decyzję SKO. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na trudne warunki bytowe uzasadniające przyznanie mu zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, że podstawą utrzymania skarżącego jest renta w kwocie 817,62 zł i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 203,95 zł. Aktem prawnym regulującym zasady i tryb udzielania pomocy społecznej jest ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Art. 2 ust. 1 tej ustawy definiuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, której celem jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Treść art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł kryterium dochodowego. Natomiast art. 8 ust. 1 pkt 3 definiuje pojęcie dochodu, stanowiąc, iż oznacza to sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, a także o kwotę wysokości alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Powyższe, zdaniem Sądu I instancji, oznacza, że dochód skarżącego przekracza ustawowe kryterium dochodowe wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej – 542,00 zł. Nie negując stanu zdrowia skarżącego, organ zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku, uprzednio rozważywszy także możliwości przyznania pomocy w oparciu o art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Analiza akt sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, prowadzi do wniosku, iż faktycznie brak także przesłanek do przyznania pomocy w oparciu o ten przepis. S. K. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił błędne zastosowanie i interpretację przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezastosowanie na gruncie przedmiotowej sprawy i nieudzielenie skarżącemu zwrotnego zasiłku celowego w formie szczególnej, pomimo zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku w postaci trudnej sytuacji życiowej, majątkowej i zdrowotnej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s..a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku szczegółowego wyjaśnienia stanowiska, ogólnikowość uzasadnienia wyroku oraz brak jakichkolwiek zindywidualizowanych rozważań dotyczących przedmiotowej sprawy. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wydany wyrok w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Skarżący kasacyjnie podkreślił, iż w lakonicznym uzasadnieniu wyroku WSA podzielił w pełni argumentację organów obu instancji. Stanowisko Sądu nie może przybierać formy ogólnikowej aprobaty stanowiska organów administracji, zwłaszcza, gdy jest ono kwestionowane przez stronę skarżącą. Podzielając poglądy organów orzekających, Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Wątpliwości ujawnione na etapie postępowania administracyjnego powinny być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane i wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnej pogłębionej analizy przedmiotowej sprawy, ograniczając się do przytoczenia treści przepisów P.p.s.a. oraz ustawy o pomocy społecznej, a także do bezkrytycznego powtórzenia stanowiska organów obu instancji. Odnośnie kluczowej kwestii nieprzyznania skarżącemu zasiłku specjalnego na podstawie przepisu art. 41 u.p.s., WSA ograniczył się do jednego zdania. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanisławowi Kubackiemu nie przysługiwał w przedmiotowej sprawie zasiłek celowy w formie zwykłej, ze względu na przekroczenie tzw. kryterium dochodowego z art. 8 ust. 1 pkt. 3 u.p.s. Jednak z treści pism skarżącego, składanych w sprawie, wynika wyraźnie, iż zwracał się on o przyznanie zasiłku celowego, ze względu na szczególnie uzasadniony przypadek, co motywował stanem zdrowia, sytuacją życiową oraz materialną. Należy więc przypomnieć, iż zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w doktrynie i orzecznictwie, udzielenie pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego uzależnione jest od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest wystąpienie szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawodawca przewidział możliwość jej udzielenia osobom lub rodzinom o dochodach przekraczających kryterium dochodowe. Ustawodawca nie sformułował definicji "szczególnie uzasadnionego przypadku". Jest to pojęcie nieostre, wymagające konkretyzacji w okolicznościach faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia, nie należą do zdarzeń codziennych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości. O "szczególnie uzasadnionym przypadku" można mówić, gdy osoba lub rodzina domagająca się przyznania świadczenia z pomocy społecznej znajduje się w bardzo trudnej sytuacji osobistej, rodzinnej, życiowej lub majątkowej, zwykle niezawinionej przez siebie, uzasadniającej przyznanie pomocy, pomimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Ocena, czy w danej sprawie zachodzą takie nadzwyczajne okoliczności bądź też, czy brak jest podstaw do ich stwierdzenia, powinna uwzględniać wszystkie uwarunkowania sprawy. Niewątpliwie sytuacja życiowa i materialna S. K. jest niezwykle trudna i odbiega od normalnej. Utrzymuje się on bowiem z niskiej renty rolniczej oraz zasiłku pielęgnacyjnego, które jedynie w niewielkim stopniu przekraczają kryterium dochodowe. Zamieszkuje w nieogrzewanym domu, który jest w złym stanie technicznym, a liczne schorzenia, na które cierpi, faktycznie wyłączają go z normalnej egzystencji. Głównym argumentem za odmową przyznania zasiłku specjalnego była, w ocenie Wójta Gminy C., okoliczność wydawania znacznych środków finansowych na korespondencję z różnymi instytucjami. Nie można twierdzić, że obywatel, który dopomina się o swoje prawa, występując z wnioskami o przyznanie świadczeń oraz składając przysługujące mu środki prawne od odmownych rozstrzygnięć, ma być pozbawiony możliwości uzyskania świadczeń wynikających z obowiązujących przepisów prawnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie brak było jakichkolwiek podstaw faktycznych i prawnych do wydania zaskarżonego wyroku, co skargę kasacyjną czyni w pełni uzasadnioną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionej podstawie i z tego względu zasługuje na uwzględnienie. Zasadny jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy art. 141 § 4 P.p.s.a. Trafne jest również stanowisko skarżącego kasacyjnie, że powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Z tych względów sama ta czynność nie może wprawdzie wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak nie budzi wątpliwości fakt, że tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki pozwala na ocenę, czy będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola legalności administracji publicznej rzeczywiście miała miejsce i czy prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa. W uzasadnieniu wyroku sądu szczególne miejsce zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ta część uzasadnienia powinna mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie operacji logicznej, którą przeprowadził sąd pierwszej instancji, stosując w rozstrzyganej sprawie określone normy prawne. Ma ona także umożliwić stronom zapoznanie się ze stanem wiedzy sądu, które doprowadziło go do sformułowania przyjętych wniosków oraz wydania orzeczenia określonej treści. Wyjaśnienie w sposób jasny i wyczerpujący podstawy prawnej rozstrzygnięcia służy również umacnianiu autorytetu wymiaru sprawiedliwości, dowodząc, że sąd rozpatrzył daną sprawę z należytą starannością, po przeanalizowaniu wszystkich istotnych kwestii, konfrontując zarzuty zamieszczone w skardze z ustaleniami i stanowiskiem organu oraz z materiałem dowodowym sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku, z powołaniem się na konkretne przepisy prawa i dokonanie ich analizy. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia, prześledzić rozumowanie sądu pierwszej instancji. Pełni ono dwojaką funkcję. Z jednej strony ma ono charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego i jest niezbędne dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej. Strona, chcąc merytorycznie polemizować ze stanowiskiem sądu, musi mieć możliwość dokładnego poznania argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonym wyroku. Z drugiej strony, uzasadnienie wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie. Jest to niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że ogólnikowe uzasadnienie wyroku stanowi uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w praktyce uniemożliwia stronie ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, a co za tym idzie – pozbawia ją możliwości polemizowania z oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., I FSK 550/05). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu podał jedynie, że ustawodawca w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zdefiniował pojęcie pomocy społecznej, stosownie natomiast do art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł. Sąd Wojewódzki stwierdził nadto, że dochód skarżącego przekracza ww. ustawowe kryterium dochodowe i dlatego organ zasadnie odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Rozważania Sądu I intencji w tym zakresie są prawidłowe i nie budzą wątpliwości. Okoliczność przekroczenia przez skarżącego ustawowego kryterium dochodowego nie jest zresztą kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie. Sąd Wojewódzki natomiast niezwykle lakonicznie odniósł się do przesłanki z art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, chociaż przepis ten był podstawą wydania decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu zwrotnego zasiłku celowego na zakup węgla. Zwrócić należy uwagę, iż wspomniany przepis zawiera tzw. pojęcie nieostre a mianowicie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Użycie takiego pojęcia przez ustawodawcę wymaga wnikliwego rozważenia przez organy okoliczności faktycznych sprawy pod kątem wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Podkreślić jednak należy, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych, jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcie niedookreślone podlega rygorom określonym w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania (tak: NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, dostępne w CBOSA). Poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli zarówno w postępowaniu instancyjnym (zasadność i legalność) jak i w zakresie kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tak więc w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy był zobowiązany do zbadania, czy na tle jej stanu faktycznego organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre oraz czy dokonana przez niego ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobodnej interpretacji tego określenia. Niewątpliwie w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dokonał w ogóle kontroli tego, czy organy prawidłowo zinterpretowały pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd ten ograniczył się bowiem do stwierdzenia, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż faktycznie brak przesłanek do przyznania pomocy w oparciu o przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Powyższe rozważania uprawniają do stwierdzenia, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 141 § 4 P.p.s.a., nie realizuje celu i przypisanej mu funkcji jako integralnego elementu rozstrzygnięcia sądowego. Przede wszystkim jednak wyklucza możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie ponownie dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a jej ocenę przedstawić w uzasadnieniu spełniającym wymogi i standardy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. W tych okolicznościach, wobec zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., przedwczesne byłoby rozważanie zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach pomocy prawnej, wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.