II SA/Gd 290/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi P. Z. i E. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia 9 listopada 2009 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nakazał B. S., A. S., E. Z. oraz P. Z. rozebrać obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 7,45 m x 7,25 m + 3,85 m x 7,25 m oraz obiekt o konstrukcji drewnianej, nietrwale związany z gruntem pełniący funkcję sanitariatu (w.c.) o wymiarach 1,00 m x 1,05 m, wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] położonej w K. [...] gmina K. Decyzja I instancji została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 12 sierpnia 2010 r. nr [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 761/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę E. Z. i P. Z. oraz A. S. i B. S. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], upomnieniem z dnia 2 lutego 2011 r. nr [...], wezwał zobowiązanych do bezzwłocznego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone: P. Z. i E. Z. w dniu 9 lutego 2011 r., B. S. w dniu 11 lutego 2011 r., a A. S. w dniu 14 lutego 2011 r. Następnie, w dniu 23 listopada 2011 r., wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony: P. Z. i E. Z. oraz B. S. w dniu 29 listopada 2011 r. a A. S. w dniu 8 grudnia 2011 r. E. i P. Z. pismem z dnia 30 listopada 2011 r. wnieśli zarzuty do otrzymanego tytułu wykonawczego, domagając się jego uchylenia z uwagi na brak obowiązku rozbiórki. Również pismem z dnia 30 listopada 2011 r. takiej samej treści zarzuty z tożsamym żądaniem wnieśli B. i A. S. E. i P. Z. oraz B. i A. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...], oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/GD 141/12 oddalił skargi E. i P. Z. oraz B. i A. S. Wobec dalszego uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowieniem z dnia 13 listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 ze zm.) nałożył na E. Z. i P. Z oraz B. S. i A. S. grzywnę w wysokości 10.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. W dniu 25 listopada 2013 r. E. i P. Z. oraz B. i A. S. złożyli zażalenie na to postanowienie, zarzucając organowi I instancji przede wszystkim rażące naruszenie prawa, w tym Konstytucji RP, prawa własności oraz przedwczesność działań z uwagi na będący w trakcie opracowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. postanowieniem z dnia 20 marca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.144 k.p.a., art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) oraz art.121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 13 listopada 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przed przystąpieniem do egzekucji administracyjnej organ I instancji przesłał skutecznie zobowiązanym upomnienie z dnia 2 lutego 2011 r. wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec niewykonania obowiązku rozbiórki, organ I instancji wystawił w dniu 23 listopada 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony wszystkim zobowiązanym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/GD 141/12 oddalił skargi E. i P. Z. oraz B. i A. S. w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzenia egzekucji w sprawie nakazu rozbiórki. Skoro zobowiązani nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, organ nadzoru budowlanego był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia w wysokości zgodnej z art. 121 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto organ odwoławczy po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji tak co do obowiązków, jak i wysokości nałożonej grzywny. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdził, że zobowiązani naruszyli prawo budując samowolnie obiekty, a zarzut o naruszeniu prawa własności jest chybiony, gdyż prawo to nie jest własnością absolutną i może być ograniczone w drodze ustawy. Zaś co do kwestii opracowywania planu zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie skarżących stanowi przesłankę do zalegalizowania obiektu, organ odwoławczy wyjaśnił, że argument ten jest chybiony, gdyż prace nad nowym planem mogą dotyczyć ewentualnie obiektów przyszłych, a nie tych, wobec których już orzeczono nakaz rozbiórki. Na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 20 marca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli E. Z. i P. Z., wnosząc o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia oraz podnosząc te same argumenty jak w zażaleniu z dnia 25 listopada 2013 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, że sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji (postanowienia). Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć były przepisy art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący E. Z. i P. Z., jak również A. S. i B. S. nie wykonali nałożonego na nich ostateczną decyzją administracyjną obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej oraz obiektu o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.), wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce nr [...] położonej w K. [...], gmina K. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, tj. grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu egzekucyjnego zastosowania wobec zobowiązanego środka o takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy egzekucyjne obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub całości. Unormowania te wskazują, że środek egzekucyjny w postaci grzywny jest, co do zasady, środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. W przypadku zastosowania tego drugiego środka, zobowiązany do dokonania rozbiórki zostaje bowiem, zgodnie z art. 127 i 133 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, obciążony pełnymi kosztami wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy dwóch obiektów budowlanych nietrwale związanych z gruntem, niestanowiących budynków, zatem ustalenie wysokości grzywny powinno było nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki, jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Organ winien wziąć pod uwagę takie okoliczności sprawy, jak postępowanie zobowiązanego po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu, w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego obowiązku. Rozważając tę kwestię, Sąd uznał, że organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim w okolicznościach przedmiotowej sprawy zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Wysokość wymierzonej grzywny mieści się w granicach wskazanych przez art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i została prawidłowo uzasadniona w zaskarżonym postanowieniu. Według Sądu dokonana przez organy ocena nie nosi cech dowolności. Grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego bardziej dolegliwego środka egzekucyjnego, jakim jest wykonanie zastępcze. Zgodnie z art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku egzekucji dotyczącej spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Wymierzając grzywnę organ musi zatem uwzględnić, że środek ten, z uwagi na jednokrotność zastosowania, powinien być odpowiednio dolegliwy, aby zapewnić jego skuteczność. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że organ nałożył w jednym postanowieniu grzywnę w wysokości 10.000 zł na czterech zobowiązanych. W tej sytuacji w żadnym razie nie można mówić o nieadekwatności nałożonej grzywny. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny uwzględnił ponadto długotrwałe powstrzymywanie się skarżących od wykonania rozbiórki. Decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych obiektów budowlanych wydana została bowiem w dniu 9 listopada 2009 r. W dniu 12 sierpnia 2010 r. została wydana decyzja ostateczna z dnia utrzymująca w mocy decyzję nakazującą rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. odrzucił skargę E. Z. i P. Z. oraz A. S. i B. S. Od wydania prawomocnego postanowienia Sądu w przedmiocie rozbiórki do chwili wystawienia przez organ egzekucyjny tytułu wykonawczego i wszczęcia egzekucji upłynęło 11 miesięcy, w trakcie których pomimo ostatecznego i prawomocnego nakazu rozbiórki skarżący nie podjęli żadnych faktycznych działań zmierzających do wykonania zobowiązania. Wskazane okoliczności uprawniały organy do wyciągnięcia wniosku, że skarżący uporczywie uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku, czego nie usprawiedliwia korzystanie z przysługujących im uprawnień procesowych do zaskarżania wydawanych w sprawie rozstrzygnięć. Wbrew twierdzeniom skarżących nałożona grzywna nie ma charakteru represji karnej, a jej jedynym celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania orzeczonego nakazu. Skarżący mają obowiązek uiścić nałożoną grzywnę, ale mogą się z tego obowiązku zwolnić poprzez wykonanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Wówczas zastosowanie znalazłaby dyspozycja przepisu art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którą w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto, zgodnie z art. 126 tej ustawy, uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Skarżący, jeżeli wykonają nakaz rozbiórki, mogą zatem domagać się zwrotu znacznej części lub też całości uiszczonej kwoty. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi dotyczących prawidłowości decyzji o nakazie rozbiórki, jak i wszelkich okoliczności związanych z jej wydaniem wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Okoliczności związane z zasadnością orzeczenia nakazu rozbiórki nie podlegają badaniu w postępowaniu egzekucyjnym i nie mogą stanowić argumentów przemawiających przeciwko nałożeniu na skarżących grzywny. Przeciwnie, fakt kwestionowania nakazu rozbiórki, świadczy o braku woli jego wykonania i konieczności zastosowania grzywny w odpowiednio dolegliwej wysokości. Sąd w toku niniejszego postępowania nie jest również uprawniony do oceny prawidłowości tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Ocena taka została już bowiem dokonana przez Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2012 r. o sygn. akt II SA/Gd141/12, oddalającym skargę E. i P. Z. oraz B. i A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 14 lutego 2012 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [...] oddalające zarzuty E. i P. Z. oraz B. i A. S. w przedmiocie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w administracji, dotyczące tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Ponadto wbrew przeświadczeniu skarżących uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego nie będzie niweczyło wydanego nakazu rozbiórki. Zwlekanie przez skarżących z realizacją tego nakazu nie doprowadzi do jego uchylenia. Brak jest w świetle przepisów prawa możliwości legalizacji obiektu, odnośnie którego orzeczony już został nakaz rozbiórki. Uchylenie obowiązku rozbiórki może nastąpić jedynie w razie wyeliminowania decyzji o nakazie rozbiórki z obrotu prawnego w trybie postępowań nadzwyczajnych przewidzianych przepisami k.p.a. Z tych względów Sąd uznał, że tak organ I instancji, jak i organ odwoławczy prawidłowo uzasadniły wysokość orzeczonej grzywny, uwzględniając istotne okoliczności sprawy. Grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących, a także na B. S. i E. S. w wysokości 10.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarówno wybór tego środka egzekucyjnego, jak i również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku, zostały umotywowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a argumentacja organu w tym zakresie zasługuje na akceptację. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.