II SA/Gd 230/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 9 lipca 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z 14 lutego 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 5 listopada 2013 r., nakładające na A. K. grzywnę w wysokości 5000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr PINB-7146/111/11 z 24 listopada 2011r., dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej z gruntem, wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K.II gmina K. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy: Decyzją z 18 lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał H. M., I. D. i P. M. rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego - barakowozu (bez kół i dowodu rejestracyjnego) wraz z dobudowanym tarasem nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu (w.c.) oraz obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej z gruntem, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K. gmina K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w trybie odwoławczym utrzymał powyższą decyzję w mocy. Strony zobowiązane nie złożyły skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zatem decyzja stała się ostateczna. Na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr 12064/2010 z dnia 19 października 2010 r. organ I instancji ustalił, że zobowiązani do wykonania nakazu rozbiórki oraz ich spadkobiercy zbyli nieruchomość na rzecz A. Kj. Powyższe ustalenia potwierdza informacja z rejestru gruntów, aktualna na dzień 20 stycznia 2014 r., z której wynika, że obecnie jedyną właścicielką działki nr [...] w K. jest A. K. W związku z powyższym, wobec niewykonania obowiązku rozbiórki organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji po uprzednim doręczeniu w dniu 16 maja 2011 r. aktualnej właścicielce nieruchomości A. K. upomnienia z zagrożeniem. W dniu 24 listopada 2011 r. organ I instancji wystawił tytuł wykonawczy nr PINB-7146/111/11. Kontynuując postępowanie egzekucyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r. nałożył na A. K. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr PINB-7146/111/11 z dnia 24 listopada 2011 r., a dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego - wiaty o konstrukcji drewnianej nietrwale związanej z gruntem, wzniesionej bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] w K. gmina K. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał art. 548 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą oraz niebezpieczeństwo przypadkowej utraty lub uszkodzenia rzeczy. Podkreślił organ odwoławczy, że A. K. w drodze kupna weszła w posiadanie działki, po poprzednich właścicielach, na których nałożony był obowiązek rozbiórki. Zatem na nią przechodzą wszelkie prawa i obowiązki związane z utrzymaniem nieruchomości w stanie zgodnym z prawem. Ponieważ poprzedni właściciela nieruchomości nie wywiązali się z nałożonego ostateczną decyzją z 18 lipca 2008 r. obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych na działce nr [...] w K. gmina K., organ I instancji miał prawo wszcząć postępowanie egzekucyjne i nałożyć na A. K., jako następcę prawnego, grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki. Stosując przepisy art. 121 § 1, § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. nr 110 poz. 968 z późn. zm.) organ I instancji ustalił wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych na kwotę 5000 zł. Grzywnę ustalono w maksymalnej wysokości przewidzianej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w celu przymuszenia właściciela do niezwłocznego wykonania orzeczonej rozbiórki przy zastosowaniu środka egzekucyjnego - grzywny w celu przymuszenia, chcąc uniknąć w ten sposób dalszego uchylania się zobowiązanej od obowiązku wykonania rozbiórki i jednocześnie doprowadzić do skutecznego wykonania nakazanego obowiązku rozbiórki. W ocenie organu odwoławczego wysokość kwoty, która została nałożona na A. K. nie przekracza granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania określonej w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i zasady niezbędności określonej w art. 7 § 3 cyt. ustawy. Wynika z nich obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Środek egzekucyjny jakim jest nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku jest celowy, jeżeli obowiązek nie jest wykonywany. Zobowiązana nie podjęła kroków niezbędnych w celu wykonania decyzji rozbiórkowej. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązana uniknie natomiast konieczności zapłaty nałożonej grzywny. Skargę na powyższe postanowienie wniosła A. K. podnosząc, że przedmiotowa wiata została rozmontowana. Wobec tego brak jest podstaw do nakładania na skarżącą grzywny. Podkreśliła skarżąca, że poinformowała organ o fakcie rozbiórki, jednak okoliczność ta została zignorowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną (postanowienie) z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Badając w świetle tych kryteriów legalność zaskarżonego postanowienia sąd ocenił, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie to jest zgodne z prawem. Wbrew zarzutom skargi organy egzekucyjne obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa. Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.e.a. Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania w niniejszej sprawie środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżąca A. K. nie wykonała wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego wiaty zlokalizowanej na działce nr [...] w K. Ostateczna decyzja o rozbiórce obejmowała także barakowóz wraz z tarasem oraz obiekt pełniący funkcje sanitariatu, które skarżąca usunęła z działki. Pozostała przedmiotowa wiata, co do której orzeczono grzywnę za brak jej rozbiórki. W skardze podniosła skarżąca, że wykonała rozbiórkę wiaty, co organy zignorowały. Należy podkreślić, że wówczas – o ile nakaz rozbiórki został wykonany – nałożona na nią kontrolowanym postanowieniem grzywna będzie podlegała umorzeniu. Celem egzekucji administracyjnej jest bowiem doprowadzenie do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku.. W związku z tym art. 125 p.e.a. stanowi, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (a więc osiągnięcia zamierzonego celu) nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Wykonanie obowiązku nie skutkuje jednak umorzeniem grzywny z urzędu, lecz w celu uzyskania postanowienia w sprawie umorzenia grzywny zobowiązany powinien złożyć wniosek do organu egzekucyjnego (por.. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lipca 2006 r., II SA/Sz 632/05, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie. Ustawa nie wskazuje terminu, w jakim zobowiązany powinien wystąpić z wnioskiem o umorzenie grzywny, dlatego przedstawiciele doktryny trafnie przyjmują, iż "może on wystąpić z takim wnioskiem w dowolnym czasie" . Jeżeli zobowiązany nie wystąpi z wnioskiem o umorzenie grzywny w celu przymuszenia, organ egzekucyjny właściwy w sprawie egzekucji obowiązku niepieniężnego wystawi tytuł wykonawczy i skieruje do właściwego urzędu skarbowego wniosek o wszczęcie postępowania egzekucyjnego obowiązku o charakterze pieniężnym. Prawo do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie grzywny może być wykorzystane także po wszczęciu postępowania mającego na celu przymusowe wykonanie nałożonej grzywny. Nadto, zgodnie z art. 126 p.e.a., uiszczona lub ściągnięta grzywna, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75% lub w całości. Z akt sprawy nie wynika jednak, aby skarżąca zgłosiła do właściwego organu wniosek o umorzenie grzywny w związku z rozebraniem wiaty. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie (obowiązku o charakterze niepieniężnym) organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej: grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Zgodnie z dyspozycją art. 119 p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji o charakterze niepieniężnym (§ 2). W tej sytuacji organ egzekucyjny winien był rozważyć zasadność zastosowania środków przewidzianych w ustawie w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki. W przedmiotowej sprawie organy administracji obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanej pomimo tego, że został określony w najwyższej wysokości przewidzianej przez ustawę. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia winien być podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego - wykonania zastępczego. W niniejszej sprawie egzekucja dotyczy nietrwale związanego z gruntem obiektu budowlanego, niestanowiącego budynku, zatem ustalenie wysokości grzywny winno nastąpić na podstawie art. 121 § 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł. a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Przepis ten określa górną granicę grzywny. Organ wymierzając grzywnę na tej podstawie działa w granicach uznania administracyjnego. Uznanie to nie oznacza dowolności, organ winien zatem wskazać przesłanki jakimi kierował się określając wysokość nałożonej grzywny. Zaskarżonym postanowieniem wymierzono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł. Organ prawidłowo określił wysokość grzywny w granicach unormowania art. 121 § 2 p.e.a., a w zaskarżonym postanowieniu uzasadnił wysokość wymierzonej grzywny. Zdaniem Sądu dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Organy egzekucyjne prawidłowo określiły wysokość grzywny, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w kontrolowanej sprawie uwzględnił długotrwałe powstrzymywanie się skarżącej od wykonania rozbiórki. Od daty nabycia przez skarżącą nieruchomości zabudowanej przedmiotowym obiektem budowlanym upłynął okres ponad trzech lat, w którym skarżąca miał obowiązek i możliwość wykonania jego rozbiórki. Sądowi, orzekającemu w niniejszej sprawie, z urzędu znany jest fakt, że na obszarze K. występuje powszechnie zjawisko samowoli budowlanej. Istotny jest zatem również ten aspekt, jakim jest obowiązek przestrzegania prawa. Skarżąca niewątpliwie uchylała się od wykonania nałożonego obowiązku, a z okoliczności sprawy nie wynika, by brak wykonania tego obowiązku był od niej niezależny. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że skarżąca nie miała woli realizacji treści decyzji rozbiórkowej i podejmowała działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego obowiązku. Ustosunkowując się do kwestii obciążenia skarżącej obowiązkiem rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego, Sąd miał na uwadze, że organy egzekucyjne prowadząc postępowanie badają z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, ale nie są uprawnione do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W konsekwencji w sytuacji, gdzie ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego orzeczono rozbiórkę obiektu budowlanego, organ egzekucyjny może podjąć czynności w ramach procedury egzekwowania wyłącznie w odniesieniu do osoby zobowiązanej z takiej decyzji, chyba że w toku postępowania nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt podlegający rozbiórce, a poprzedni właściciel nie jest już posiadaczem lub zarządca nieruchomości. W postępowaniu egzekucyjnym chodzi bowiem o wykonanie nałożonego w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym obowiązku. Z treści przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wynika, że na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego ciąży obowiązek zlikwidowania stanu niezgodnego z prawem na swój koszt. Organy egzekucyjne słusznie prowadzą zatem egzekucję wobec aktualnego właściciela nieruchomości, to jest wobec skarżącej. Zgodnie z art. 28a p.e.a. w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności pozostają w mocy. W przedmiotowej sprawie skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego nabyła nieruchomość zabudowaną przedmiotowym obiektem budowlanym od poprzednich właścicieli, przy czym do skarżącej skierowano zarówno upomnienie, jak i wystawiono na nią tytuł wykonawczy. Wskazać ponadto należało, że również w stosunku do skarżącej została prawidłowo wszczęta egzekucja, skoro doręczono jej skutecznie zarówno upomnienie w dniu 16 maja 2011 r., jak i tytuł wykonawczy w dniu 24 listopada 2011 r. Wobec powyższych rozważań zarzuty zawarte w skardze nie mogły prowadzić do jej uwzględnienia. Brak było podstaw do rozpatrywania wniosku skarżącej o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zawartego w zażaleniu z dnia 3 grudnia 2013 r. Przedmiotem postępowania organu odwoławczego na tym etapie było rozstrzygniecie o zasadności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy, rozważając dopuszczalność prowadzenia egzekucji wobec skarżącej, ustosunkował się również do jej zarzutów dotyczących braku podstaw do obciążania jej egzekwowanym obowiązkiem, na czym skarżąca opierała swój wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skoro organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżącą obowiązek ten aktualnie obciąża, to brak było podstaw do uchylania postanowienia organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia. Przywołanie przez organ odwoławczy art. 548 § 1 k.c., na poparcie stanowiska o przejściu na skarżącą korzyści i ciężarów związanych z nabytą nieruchomością, choć stanowi argumentację zbędną w świetle jednoznacznej regulacji art. 28a p.e.a., nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Nie oznacza to bowiem, że organ odwoławczy naruszył przepisy w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), oddalił skargę jako bezzasadną.