I OSK 2579/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 22 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/14 o odrzuceniu skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2059/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na opisane w sentencji pismo Prezydenta m. st. Warszawy. W jego uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo, w którym poinformowano skarżącą Spółkę o podtrzymaniu stanowiska Wydziału Nieruchomości Skarbu Państwa Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy wyrażonego w pismach z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 4384 m². Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie licznych przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, kodeksu cywilnego oraz kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że jest ona niedopuszczalna, bowiem sprawa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie jest sprawą administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a jest to sprawa o charakterze cywilnoprawnym. Nie podlega zatem kognicji sądów administracyjnych. Odrzucając skargę na powyższe pismo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ono aktem (decyzją, postanowieniem) lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a. W szczególności nie jest ono aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kwestionowane pismo ma wyłącznie charakter informacyjny i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Wniesiona skarga jest więc niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł [...] S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 65 § 1 K.p.a. oraz art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, w której w aktach sprawy prowadzonej przez Prezydenta m.st. Warszawy w trybie art. 207 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje się nierozpoznany wniosek poprzednika prawnego Spółki o stwierdzenie z mocy prawa nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz własności budynków i urządzeń na niej posadowionych, który to wniosek powinien zostać rozpoznany w pierwszej kolejności, a zatem Prezydent m.st. Warszawy powinien był przekazać wniosek do właściwego organu, jakim jest Wojewoda Mazowiecki do rozpoznania w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co świadczy, iż już tylko z tego względu odmowa oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w zaskarżonym akcie jest co najmniej przedwczesna, b) art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez zaniechanie przez WSA w Warszawie dokonania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w pełnym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że Sąd nie ustalił w sposób prawidłowy stanu prawnego w sprawie, pomijając tym samym pierwszeństwo trybu wskazanego w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami przed trybem wskazanym w art. 207 oraz art. 208 tej ustawy, c) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli administracji publicznej w sytuacji, w której działania organu były przejawem nierozeznania istoty sprawy oraz arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji, jak również poprzez naruszenie zasady ochrony praw majątkowych i prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, d) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie postanowienia oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów i twierdzeń skargi co najmniej w zakresie kontroli dopuszczalności skargi (mając na uwadze zaniechanie merytorycznej oceny zasadności skargi z uwagi na jej odrzucenie). W uzasadnieniu tego środka wskazano, iż zaniechanie przez Prezydenta m.st. Warszawy przekazania znajdującego się w jego aktach wniosku w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi naruszenie, które WSA powinien był dostrzec w ramach kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem w pełnym zakresie. Ma ono bowiem istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż odmowa wskazana w zaskarżonym piśmie, w sytuacji nierozpoznania wniosku w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest co najmniej przedwczesna. Sprawa z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna zostać rozpoznana w pierwszej kolejności. Próba zaś wyzucia Spółki z tego uprawnienia poprzez przetrzymywanie w aktach Prezydenta wniosku w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nierozpoznanego przez praktycznie 20 lat jest równoznaczna z naruszaniem zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej zasad ochrony praw nabytych, dobrej administracji oraz ochrony praw majątkowych, a także prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, uwadze WSA umknęło, że Prezydent m. st. Warszawy w sposób bezzasadny pozbawia ją drogi administracyjnej, albowiem właśnie sprawa na tym etapie ma charakter administracyjny. Złożenie pozwu do sądu powszechnego, stosownie do nieprawidłowej instrukcji Prezydenta, spowodowałoby zwrot pozwu lub jego oddalenie jako przedwczesnego. W związku z tym, Prezydent albo powinien przekazać sprawę uwłaszczenia w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami Wojewodzie albo zawrzeć z Wojewodą stosowne porozumienie administracyjne i na podstawie przyznanych kompetencji rozpatrzyć sprawę w trybie administracyjnym. Dopiero wówczas, gdy sprawa na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostanie rozpoznana, Prezydent może się wypowiadać w sprawie wniosku w trybie art. 207 lub art. 208 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazano, iż w uzasadnieniu skarżonego Postanowienia Sąd I instancji w sposób bardzo lakoniczny przedstawił przesłanki rozstrzygnięcia i nie odniósł się do zarzutów i twierdzeń skargi nawet w zakresie kontroli dopuszczalności skargi. Zasady dobrej administracji przemawiają za tym, by zawsze wszechstronnie rozeznać istotę sprawy i próbować znaleźć rozwiązanie, które ma na celu ochronę słusznego interesu strony, którego realizacja z kolei leży także w interesie społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom. Niemniej jednak badając podniesione w niej zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż są one chybione. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z ogólną zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawsze zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) nieruchomości w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje tu w formie czynności cywilnoprawnej poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości mamy zatem do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy postępowania administracyjnego (p. art. 1 K.p.a.), gdyż zagadnienie to mieści się w materii cywilistycznej, w której dominują zasada równości stron i swobody zawierania umów. Rozporządzenia nieruchomością przez jej właściciela nie zawierają bowiem elementu administracyjnego – władczego, nadto nie podlegają rozstrzyganiu przez organ administracyjny jako taki. Wobec tego organ (w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy) nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącej Spółki o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której orzeka w sposób władczy i jednostronny. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010 r., publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podkreślić należy, że działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wymaga zawarcia umowy. W związku powyższym oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości, której domaga się Spółka może nastąpić jedynie w takiej drodze. Tym samym należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że pismo Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nie ma charakteru aktu administracyjnego wydanego w sprawie administracyjnej. Natomiast wykazuje cechy pisma informacyjnego i z tych względów nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Nie stanowi bowiem aktu podlegającego kontroli legalności sprawowanej przez te sądy, zaś sprawa, w której je wydano nie nosi znamion sprawy podlegającej ich kognicji. Należy zwrócić uwagę, że z treści przepisu art. 207 cytowanej wyżej ustawy wynika jednoznacznie, iż na jego podstawie można żądać (przy spełnieniu określonych warunków) oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze umowy, nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej lub innego aktu. Posiadaczom przysługuje zatem roszczenie, które - w razie odmowy zawarcia umowy - może być realizowane poprzez wystąpienie do sądu powszechnego o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości wraz z przeniesieniem własności budynków. W takim postępowaniu sąd bada przesłanki warunkujące oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w tym to, czy żądanie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste zostało wniesione w terminie, o którym mowa w art. 14 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw. Podobnie rzecz się ma z regulacją zawartą w art. 208 tej ustawy. Podsumowując, skoro Prezydent m.st. Warszawy nie był zobligowany do załatwienia sprawy skarżącej Spółki ani w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty albo innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, to zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości, za wyjątkiem spraw rozstrzyganych na gruncie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. - o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), nie jest poprzedzone władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, ale następuje w drodze umowy cywilnoprawnej zawieranej w formie aktu notarialnego pomiędzy właścicielem gruntu (jednostką samorządu terytorialnego, Skarbem Państwa), a osobą ubiegająca się o oddanie jej w użytkowanie wieczyste określonej nieruchomości. Stanowisko organu, wyrażone w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego, nie jest czynnością realizowaną w ramach przypisanych organowi administracji publicznej władczych kompetencji (imperium), ale jest jedynie stanowiskiem właściciela gruntu (a więc organu działającego w tym wypadku wyłącznie w sferze dominium). Ubocznie można tylko dodać, że zasadę orzekania przez sądy administracyjne w granicach zakreślonych ramami zaskarżonego aktu wydanego w sprawie administracyjnej można przenieść na grunt sprawy niniejszej. Toteż skoro zaskarżono w niej pismo w przedmiocie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, to ocena jego substratu winna być dokonana w tych ramach. Ewentualna sprawa mająca swe oparcie w żądaniu wydania decyzji w trybie przepisu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest inną sprawą administracyjną, podlegającą decyzyjnemu załatwieniu. Przeto w razie zaistnienia bezczynności czy przewlekłości organu w dokonaniu czynności procesowych w takiej sprawie, stronie służą odpowiednie środki. Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. I OPS 4/07, publ. jw.).