VI SA/Wa 30/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu wniosku M. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej jako u.d.p.) oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 80, poz. 433), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] nakładającą na M. M. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2013 r. o godzinie 17:50, na drodze krajowej nr [...] został zatrzymany do kontroli mobilnej zespół pojazdów składających się z samochodu marki V. o nr rej. [...] oraz przyczepy marki S. o nr rej. [...]. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu przekraczała 3,5 t. Podczas kontroli drogowej ustalono, że M. M. (zwany dalej "skarżącym"), kierujący ww. zespołem pojazdów, poruszał się dnia [...] marca 2013 r. o godz. 16:22:21 po drodze krajowej klasy "S" bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższy fakt został zarejestrowany przez bramownicę kontrolną nr [...] zainstalowaną w pasie drogowym płatnego odcinka drogi ekspresowej [...] klasy "S" na odcinku: węzeł K. – węzeł C. Droga krajowa po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów samochodowego została wyszczególniona w załączniku nr 1 pkt 11 lit. b. ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Pismem z dnia [...] marca 2013 r., doręczonym bezpośrednio skarżącemu po zakończeniu kontroli, zawiadomiono go o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej. Skarżący, po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego, złożył wyjaśnienia, wskazując, że od momentu, gdy zauważył niski stan konta w urządzeniu "viaBox", zaczął szukać stacji benzynowej, gdzie mógłby doładować konto. Jadąc od W. w kierunku O. przez 50 km nie znalazł takiego punktu. W momencie, kiedy skończyły się środki na koncie, na najbliższej stacji benzynowej firmy S. zadzwonił do konsultanta firmy obsługującej system "Viatoll", który poinformował go, że nie powinien jechać dalej i doładować konto przez internet, ewentualnie wysłać kogoś z pieniędzmi na najbliższą stację, gdzie istnieje możliwość doładowania konta. Skarżący wskazał, że poinformował konsultanta, że nikomu nie przekaże pieniędzy i doładuje konto przez internet. Rozmowę z konsultantem nagrał. Przebywając na stacji benzynowej próbował doładować konto przez internet, niestety, jak wskazał, "nie było takiej możliwości". Poinformowano go, że 15 kilometrów dalej w kierunku do O. znajduje się stacja benzynowa firmy S., gdzie będzie miał możliwość załadowania konta. Niestety na tej stacji także nie było możliwości załadowania konta. Poinformowano go, że istnieje możliwość załadowania konta na stacji benzynowej firmy O. w P. Wsiadając do pojazdu na stacji S. został zatrzymany przez pracowników Inspekcji Transportu Drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł. Decyzję wydano w oparciu o art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zgodnie z którym korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Organ wskazał, że w toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono, że po naciśnięciu włącznika w urządzeniu "viaBox" zapala się czterokrotnie symbol "X" barwy czerwonej, co oznacza brak środków na koncie. Niski stan środków płatniczych na koncie jest sygnalizowany przez urządzenie dwukrotnym zapaleniem się symbolu "X", po którym kierujący powinien doładować kontro lub zjechać z drogi płatnej. Kierujący pomimo ostrzeżeń kontynuował jazdę dalej do momentu utraty środków i zatrzymania go do kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2013 r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończone wydanie powyższej decyzji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w dniu [...] marca 2013 r. Dodatkowo wskazał, że nieudana próba załadowania konta przez internet była spowodowana jego nieumiejętnością posługiwania się kartą płatniczą VISA, którą niedawno uzyskał. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – K. Sp. z o.o. - do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem, w szczególności do wskazania, czy opłata za przejazd określony w protokole kontroli została uiszczona. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. K. Sp. z o.o. wskazała, iż opłata elektroniczna za przejazd pojazdem o nr rej. [...] po wskazanym odcinku drogi w dniu [...] marca 2013 r. o godz. 16:22 nie została uiszczona. Stan salda konta w chwili incydentu wynosił 0 zł. Użytkownik doładował konto o godz. 19:47 kwotą 150 zł. Operator przedstawił szczegółowe zestawienie operacji oraz dokumentację fotograficzną. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] marca 2013 r. Organ podkreślił, że okoliczności faktyczne, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej są niesporne. Kierujący zespołem pojazdów w dniu [...] marca 2013 r. onie uiścił opłaty za przejazd po drodze ekspresowej [...] na odcinku węzeł K. - węzeł C. - bramownica nr [...] – w dniu [...] marca 2013 r. o godz. 16:22. Zdaniem organu okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, bowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny z powodu, których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. Tu przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Dlatego też bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. powtórzył zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną /uchwałę/ lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Sąd nie bada więc celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, jak również na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, a także naruszenia art. 2 Konstytucji RP. Z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, że korzystających z dróg publicznych zobowiązani są do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej (opłaty elektronicznej). Opłata ta, w myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p., jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6. Natomiast jej wysokość ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu, według art. 13ha ust. 2 u.d.p. Należy podkreślić, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przewidują możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej jedynie w systemie elektronicznego poboru opłat, zgodnie z art. 13i (art. 13hc ust. 1 u.d.p.). Zasadą jest, że pobranie opłaty następuje poprzez urządzenie na potrzeby pobierania tych opłat instalowane w pojeździe samochodowym (tzw. viaBOX). Obowiązek oferowania takowego urządzenia spoczywa na podmiotach pobierających opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru, zgodnie z art. 13i ust. 3 u.d.p. Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie na potrzeby pobierania opłat elektronicznych, z mocy art. 13i ust. 4a u.d.p., jest obowiązany do: włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę (pkt 1); wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu (pkt 2); używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem (pkt 3). Zasady wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania reguluje wydane na podstawie art. 40a ust. 5 u.d.p. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524). Według § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: 1. zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną w formie pisemnej; 2. odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie; 3. instaluje urządzenie w pojeździe; 4. wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, czyli w formie przedpłaty; 5. ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2, czyli płatności okresowej za zabezpieczeniem. Wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty następuje przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości, w myśl § 7 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. Przez wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty rozumie się wpływ środków na rachunek bankowy, na który wnoszona ma być opłata elektroniczna, określony w umowie między użytkownikiem a pobierającym opłatę, zgodnie z § 7 ust. 2 cyt. rozporządzenia. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1 i 2, nakładają, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 13l ust. 1 (art. 13k ust. 4 u.d.p.). W myśl przepisu art. 13l ust. 1 pkt 2 u.d.p., do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3, jeżeli jest ono wymagane, oraz nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący M. M., kierując zespołem pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 t, poruszał się w dniu [...] marca 2013 r. po drodze krajowej wyszczególnionej w załączniku nr 1 pkt 11 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a opłata elektroniczna miała być uiszczona w formie przedpłaty. Natomiast skarżący stawia zarzut, że brak punktów obsługujących system ViaToll na drodze krajowej nr [...] uniemożliwił mu wniesienie opłaty elektronicznej w formie przedpłaty. Wskazać należy, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. ustanawia odpowiedzialność administracyjną kierowców wykonujących przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Zastosowanie sankcji pieniężnej za naruszenie określonych w ustawie nakazów lub zakazów administracyjnych jest dopuszczalne w prawie administracyjnym, zaś ich realizacja następuje w postępowaniu administracyjnym. W przypadku odpowiedzialności określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. sam fakt naruszenia prawa stanowił podstawę do zastosowania sankcji. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą do jej zastosowania. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa. Oparcie odpowiedzialności na takiej koncepcji dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy możliwe jest wykazanie sprzeczności z obowiązującym prawem. Wystarczającą podstawą do zastosowania sankcji jest zatem konkretne zachowanie sprawcy czynu zabronionego, naganne z punktu widzenia treści normy prawnej oraz zobiektywizowanych zakazów bądź nakazów z niej wynikających. Zdaniem Sądu obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest jednak odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Odrzucenie tego poglądu byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) - zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Dlatego też stwierdzić należy, że podnoszone przez skarżącego argumenty nie miały charakteru pozaprawnego, jak wskazywał organ administracji publicznej. Nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego jest mechaniczne i rygorystyczne uregulowanie sytuacji prawnej zobowiązanego i ustalenie wysokości sankcji administracyjnej niezależnie od przyczyn, które spowodowały niewykonanie obowiązku prawnego. Podmiot karany administracyjną karą pieniężną musi mieć zapewnione prawo do obrony w procedurach prawa administracyjnego, a także, co jest szczególnie istotne, prawo do uwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej, przynajmniej przez wykazanie, że dołożył należytej staranności wykonując swoje obowiązki i obiektywnie nie miał możliwości zachować się w inny sposób, niż w ten, którym wyczerpał znamiona deliktu administracyjnego. Normy prawa administracyjnego winny zawierać regulację zapewniającą skuteczną realizację ochrony społecznego i słusznego interesu indywidualnego. Konstruowanie odpowiedzialności prawnej w oparciu o zasadę odpowiedzialności obiektywnej, niewątpliwie ułatwia administracji realizację jej zadań. Można bowiem stwierdzić, iż proces ustalania prawdy obiektywnej jest wówczas łatwiejszy, gdyż poza sferą dowodzenia są okoliczności związane z procesem motywacyjnym podmiotu dopuszczającego się deliktu administracyjnego. Konstruowanie odpowiedzialności administracyjnej winno się jednak opierać na założeniu, iż w prawem przewidzianych okolicznościach, możliwe jest uchylenie się od odpowiedzialności, pomimo stwierdzenia, iż zachowanie podmiotu wyczerpało znamiona deliktu. Wydaje się, że konstruując odpowiedzialność za określony delikt administracyjny, ustawodawca winien miarkować nie tylko dotkliwość ustanawianej sankcji, ale również okoliczności uchylenia odpowiedzialności podmiotu, który swoim działaniem wypełnił znamiona deliktu. Dolegliwość sankcji, a przede wszystkim znamiona przedmiotowe deliktu, winny dawać wskazówki do określenia okoliczności rzutujących na zakres odpowiedzialności i stany cechujące podmiot – sprawcę deliktu, uchylające bezprawność jego działań. Sankcje administracyjne będące reakcją państwa na naruszenia prawa publicznego, są jednym z instrumentów ochrony tego prawa. Uwadze ustawodawcy, a także organów stosujących prawo nie może jednak ujść fakt, iż sankcje, zwłaszcza finansowe, są ingerencją w prawa ich adresatów. W związku z powyższym niezbędne jest ustanowienie zarówno procesowoprawnych, jak również materialnoprawnych rozwiązań, które zagwarantują, że ingerencja ta, mimo iż podejmowana w odniesieniu do podmiotów naruszających prawo, pozostanie adekwatna do sposobu, przyczyn i skutków tych naruszeń. Wskazany powyżej kierunek interpretacji należałoby przyjąć także w odniesieniu do art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 udp bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez umożliwienie kierowcom dokonywania przedpłat opłaty elektronicznej przed wjazdem na płatny odciek drogi krajowej. Podkreślić należy że wprawdzie prawo transportowe może nakładać różne, nawet restrykcyjne sankcje na podmioty korzystającej z dróg krajowych w celu wykonania ciążących na nich obowiązków fiskalnych, ale jeżeli prawodawca postanowi o nałożeniu sankcji za niewykonanie tychże obowiązków, zobowiązany jest w maksymalny w danym stanie prawnym i faktycznym realnie umożliwić podmiotom wykonanie omawianego obowiązku fiskalnego. Tworząc instytucje pozorne lub niewykonalne, prawodawca narusza bowiem konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 16 lipca 2013 r. sygn. akt I SA/Gd 661/13). W przedmiotowej sprawie organy Państwa zobligowane były do stworzenia prawidłowo działającego systemu punktów poboru przedpłat opłaty elektronicznej, który umożliwiałby terminowe uiszczanie ww. przedpłat. Wskazując na naruszenie przepisów postepowania administracyjnego wskazać należy, Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Tym samym organ dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ administracji publicznej zobowiązany jest do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do subsumpcji wskazanego przepisu prawa. Oznacza to obowiązek działania organu z urzędu przy gromadzeniu dowodów i ustalaniu stanu faktycznego w sprawie i wskazuje na rozłożenie ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany: 1) podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego, 2) rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Do ustalonego w powyższy sposób stanu faktycznego organ zobligowany jest zastosować właściwą normę prawa materialnego, a następnie wydać rozstrzygnięcie, które należy uzasadnić, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. W przedmiotowej sprawie organ powinien dowody i wynikające z nich sprzeczności ocenić z punktu widzenia art. 7, art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. i dać temu wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, aby rozstrzygnięcie organu ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym pełne odniesienie do wszystkich elementów podlegających ocenie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę. W ocenie Sądu w przypadku stanów faktycznych przewidzianych w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. (brak opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych) należy uwzględniać okoliczności im towarzyszące, w tym formę uiszczania tej opłaty. Do nieuiszczenia opłaty może przyczynić się szereg okoliczności niezależnych od kierowcy lub też przedsiębiorcy prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe, na które to okoliczności osoby te nie mogą mieć żadnego wpływu. Trudno oczekiwać, ażeby kierowca dokonywał przedpłaty opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych w znacznych kwotach, niejako przewidując niemożność dokonania takiej przedpłaty ze względu na brak punktów pozwalających na dokonanie takiej przedpłaty. W przedmiotowej sprawie organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz nie ustalił, czy skarżący miał możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej, pomimo prób dokonania przedpłaty na stacjach benzynowych. Z wyjaśnień skarżącego wynikało, że nie miał on możliwości dokonania przedmiotowej przedpłaty, gdyż zarówno na stacji S. jak i S. wskazano, iż omawiane stacje nie świadczą takiej usługi. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca stworzył obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd pojazdu po drogach krajowych, wprowadzając sankcję za jego niewykonanie, powinny być zapewnione odpowiednie warunki do realizacji tego obowiązku. Jeżeli więc kierowca przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej nie ma możliwości uiszczenia przedpłaty opłaty elektronicznej, nałożenie sankcji może stać w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Można zająć stanowisko, że w takim przypadku mamy do czynienia z sankcją za brak realnej możliwości wypełnienia obowiązku dokonania przedpłaty. W ocenie Sądu, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro w zarzutach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są okoliczności zarzucające niemożność dokonania przedpłaty opłaty elektronicznej. W zaskarżonej decyzji także nie wypowiedziano się - mimo argumentacji zawartej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - czy przed wjazdem na ww. odcinek drogi istniała możliwość dokonania przedpłaty opłaty elektronicznej. Wskazano natomiast na jego wyszczególnienie w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r., akcentując obiektywny charakter odpowiedzialności administracyjnej. Podsumowując, obowiązkiem organu odwoławczego będzie zatem ponowne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie oraz odniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, z uwzględnieniem powyższych wskazań Sądu i procedury administracyjnej, którą organ jest związany, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, jak również uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii możliwości dokonania przez skarżącego przedpłaty opłaty elektronicznej, organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty. Z tych wszystkich powodów Sąd, na podstawie przepisów art. 145 § 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.